STF retoma julgamento de lei estadual do Ceará sobre reserva legal extrapropriedade
Voto de Nunes Marques na ADI 7455 alcança a reserva legal extrapropriedade e o licenciamento de silvicultura; Gilmar Mendes diverge quanto ao licenciamento com base na Lei 14.876/2024.
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O Ministro Nunes Marques, relator da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7455, votou pela procedência integral do pedido do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) para declarar inconstitucionais os arts. 2.º, X, 16 e 18 da Lei 18.301, de 28 de dezembro de 2022, do Estado do Ceará, que instituiu a Política Agrícola Estadual de Florestas Plantadas, e, por arrastamento, a Resolução Coema 3/2023. O julgamento está em curso na sessão virtual do Supremo Tribunal Federal (STF) iniciada nesta sexta-feira (25), com encerramento previsto para 2 de outubro.
Os dispositivos criam a chamada reserva legal extrapropriedade, que admite realocar a reserva legal para outro imóvel, inclusive de titular diverso, e fixam regime próprio de licenciamento ambiental para a silvicultura, com dispensa e modalidades simplificadas conforme o porte do plantio. Para o relator, as regras invadem a competência da União para editar normas gerais sobre proteção ambiental (art. 24, VI, da Constituição). Até o início da tarde de sexta-feira, o Ministro Alexandre de Moraes havia acompanhado o relator, e o Ministro Gilmar Mendes, em voto-vista, havia divergido quanto ao art. 18.
Contexto jurídico
A lei cearense define a reserva legal extrapropriedade como a substituição da área originalmente designada por área excedente situada em outro imóvel, que pode ser de titularidade diferente, desde que resulte ganho e importância ambientais maiores do que os da área substituída (art. 2.º, X). O art. 16 remete a regulamentação do instituto ao Conselho Estadual do Meio Ambiente (Coema), que a editou por meio da Resolução 3/2023.
O art. 18 escalona o licenciamento da silvicultura por porte e potencial poluidor da espécie plantada. Plantios de espécies de alto potencial poluidor com até 250 hectares e de médio potencial com até 1.000 hectares ficam dispensados de licença mediante cadastro florestal. Os portes seguintes seguem para a Licença de Anuência e Compromisso (LAC), a Licença Ambiental Única (LAU) ou o procedimento ordinário com Relatório Ambiental Simplificado (RAS). O Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) só é exigido no porte excepcional, acima de 2.500 ou 3.500 hectares, conforme a espécie. Espécies de baixo potencial poluidor são isentas.
O PSOL sustenta violação dos arts. 1.º, 24 e 225 da Constituição: o Código Florestal (Lei 12.651/2012) já disciplina a reserva legal e sua compensação, e a Lei 6.938/1981 e as resoluções do Conama regem o licenciamento, sem espaço para o Estado inovar. A Assembleia Legislativa defendeu a lei como exercício da competência suplementar do art. 24, VI, e o Governador do Estado sustentou que o art. 18 busca enfrentar a desertificação no Ceará e conservar formações florestais nativas. O Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República opinaram pela procedência. A Confederação Brasileira de Apicultura e Meliponicultura atua como amicus curiae.
Voto do relator: reserva legal extrapropriedade
Nunes Marques partiu dos arts. 12 e 17 do Código Florestal, que impõem a manutenção da reserva legal com vegetação nativa em cada imóvel rural, e do art. 66, §§ 5.º e 6.º, que admite a compensação apenas por aquisição de Cota de Reserva Ambiental (CRA), arrendamento de área sob servidão ambiental ou reserva legal, doação de área em unidade de conservação pendente de regularização fundiária, ou cadastro de outra área equivalente e excedente, no mesmo bioma, em imóvel próprio ou de terceiro, sempre precedida da inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR).
Para o relator, a norma cearense substituiu esses parâmetros por um critério genérico, o “ganho ambiental superior”, sem exigir identidade de bioma nem observar a sistemática das cotas de reserva ambiental. O voto invoca ainda a interpretação conforme dada em 2018 ao art. 48, § 2.º, do Código Florestal, no julgamento da ADC 42 e das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, que somou ao critério do bioma a exigência de equivalência ecológica entre as áreas.
“invade a competência da União para a edição de normas gerais em matéria ambiental” (voto do Ministro Nunes Marques, ADI 7455)
Com a queda do art. 2.º, X, o relator declarou inconstitucionais, por arrastamento, o art. 16 e a Resolução Coema 3/2023, o que tornou prejudicada a preliminar do Governador de que o ato do conselho não comportaria controle abstrato.
Em 24 de outubro de 2024, no julgamento dos embargos de declaração nas mesmas ações, o Plenário acolheu os embargos da Advocacia-Geral da União e substituiu a exigência de identidade ecológica pelo critério de bioma, na redação literal do art. 48, § 2.º. O voto do relator não menciona esse julgamento. A conclusão do voto, porém, não se apoia apenas nesse ponto: segundo o próprio relator, a norma cearense tampouco exige o mesmo bioma ou a compensação por cotas de reserva ambiental.
Voto do relator: licenciamento da silvicultura
Quanto ao art. 18, o relator aplicou a Lei 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) e as Resoluções Conama 1/1986 e 237/1997. A Resolução 237/1997 prevê as licenças prévia, de instalação e de operação, só admite procedimentos simplificados para atividades de pequeno potencial de impacto (art. 12, § 1.º) e lista a silvicultura entre as atividades sujeitas a licenciamento (Anexo I). O voto acrescenta que a Lei 6.938/1981, com as alterações das Leis 9.960/2000 e 10.165/2000, classifica a silvicultura como atividade de médio potencial poluidor, ponto que a divergência contesta com base em lei de 2024.
Nessa base, o relator considerou que a dispensa de licença para plantios de até 250 ou 1.000 hectares e a criação da LAC, da LAU e do RAS independentemente do potencial poluidor afastam os parâmetros nacionais de aferição da degradação e reduzem o nível de proteção, em ofensa ao art. 225 da Constituição e ao princípio da vedação ao retrocesso ambiental. O voto se apoia nas ADIs 6.618 (Rio Grande do Sul) e 6.650 (Santa Catarina), nas quais o STF vedou a dispensa de licenciamento da silvicultura por critério de tamanho e a simplificação do licenciamento de mineração.
A divergência de Gilmar Mendes
O Ministro Gilmar Mendes acompanhou o relator quanto aos arts. 2.º, X, e 16, reiterando a posição que sustentou na ADC 42 de que a compensação por CRA só é compatível com a Constituição se houver identidade ecológica entre as áreas. Divergiu, porém, quanto ao art. 18 e votou pela constitucionalidade do dispositivo.
O fundamento central é a Lei 14.876, de 31 de maio de 2024, originada do PL 1.366/2022, do Senador Alvaro Dias, que retirou a silvicultura do rol de atividades potencialmente poluidoras da Lei 6.938/1981. Para o Ministro, a Resolução Conama 237/1997, embora ainda liste a atividade, não pode se sobrepor a ato normativo primário e deve ser atualizada. Sem conflito entre a lei cearense e as normas gerais da União, haveria espaço para a atuação inovadora do Estado, dentro do que chamou de experimentalismo institucional em matéria federativa.
O voto-vista registra que a mesma questão está em aberto nos embargos de declaração da ADI 6.618, nos quais o Ministro apresentou divergência e cujo julgamento foi suspenso para aguardar o voto do novo integrante da Corte. Gilmar Mendes também questiona se resoluções do Conama, atos infralegais de órgão do Executivo federal, podem valer como normas gerais para os efeitos do art. 24, § 1.º, da Constituição, tema que, segundo ele, o Tribunal terá de enfrentar em breve.
Impactos práticos
Se prevalecer o voto do relator, os produtores cearenses que compensaram déficit de reserva legal pelo regime da Resolução Coema 3/2023 perdem o fundamento estadual dessa regularização. O voto não propõe modulação de efeitos; sem ela, a declaração de inconstitucionalidade em ação direta opera, em regra, com efeitos retroativos (ex tunc), e a restrição desses efeitos exige maioria de dois terços do Tribunal (art. 27 da Lei 9.868/1999). Permanece disponível a compensação pelo regime federal do art. 66, § 5.º, do Código Florestal, inclusive em imóvel de terceiro, desde que no mesmo bioma, com inscrição no CAR e pelas modalidades ali previstas.
Para a silvicultura, a invalidação do art. 18 retira a dispensa por cadastro florestal e as licenças simplificadas previstas na lei estadual. O regime que passa a incidir sobre a atividade depende do ponto que separa os votos: se, retirada do rol de atividades potencialmente poluidoras pela Lei 14.876/2024, a silvicultura deixou de estar sujeita ao licenciamento obrigatório da Lei 6.938/1981, como decorre da divergência, ou se a Resolução Conama 237/1997 e os precedentes do STF continuam a exigi-lo, como sustenta o relator. Essa definição também está pendente nos embargos de declaração da ADI 6.618.
A sessão virtual segue até 2 de outubro de 2026. Até lá, qualquer Ministro pode pedir vista, o que suspende o julgamento, ou destaque, o que o desloca para sessão presencial. O resultado só é proclamado ao término da sessão, e os votos podem ser alterados até esse momento.