A ADPF 743 e o curioso papel de governo da política pública ambiental

Publicado em 9 de abril de 2026, 09h06

No dia 2 de março de 2026, o Ministro Flávio Dino proferiu decisão monocrática na ADPF 743 que, há muito e em fase de execução de acórdão, passou a ditar a política pública do Cadastro Ambiental Rural no Brasil. Entre as determinações: (i) a União deve, em 60 dias, desenvolver no SICAR funcionalidade que permita aos Estados alterar, suspender e cancelar registros cadastrais em bloco; (ii) no mesmo prazo, deve criar ferramenta para retificação automática de dados inconsistentes com base nas informações do INCRA, SIGEF e Receita Federal; (iii) em 90 dias, deve integrar as notificações do CAR à plataforma gov.br; (iv) os 2.138 titulares de cadastros com área superior a quatro módulos fiscais sobrepostos a terras indígenas e unidades de conservação devem ser notificados em 60 dias para retificar seus registros, sob pena de suspensão imediata; (v) os Estados da Amazônia Legal e do Pantanal devem apresentar, também em 60 dias, planos estaduais de avanço do CAR com metas trimestrais, indicadores de monitoramento e relatórios semestrais, sob pena das medidas do art. 139 do CPC; (vi) cadastros de proprietários que não respondam a notificações devem ser suspensos em bloco; e (vii) fica vedada a reabertura de análise de CAR já validado por simples atualização cadastral.

A ação foi ajuizada em setembro de 2020 pelo partido Rede Sustentabilidade. O pedido original tratava de incêndios florestais na Amazônia e no Pantanal. O julgamento de mérito, concluído pelo Plenário em março de 2024, nem sequer declarou o estado de coisas inconstitucional. A Corte reconheceu falhas, determinou providências e homologou planos apresentados pela União. Até aí, a lógica do processo estrutural estava minimamente preservada: identificação do problema, diálogo institucional, construção de soluções.

O que aconteceu depois é de outra natureza, mas não podemos dizer que é jurídica, e sim uma manifestação — um tanto quanto excêntrica — de poder. Na fase de execução, a ADPF 743 passou a absorver temas que não guardam conexão com o objeto original — orçamento de órgãos ambientais, registro de imóveis, sistema cartorário, e agora o regime jurídico do CAR. A nota técnica do NUPEC (Núcleo de Processos Estruturais Complexos do STF), que fundamenta boa parte das determinações, é minuciosa e competente em sua análise de dados. O problema é que dados operacionais não substituem a compreensão da arquitetura normativa do sistema que se pretende reformar.

O CAR na decisão e os equívocos de premissa

O Cadastro Ambiental Rural, previsto no art. 29 da Lei 12.651/2012, é registro público eletrônico de natureza declaratória. A opção legislativa por esse modelo foi consciente, de maneira que o Decreto 7.830/2012 é categórico ao estabelecer, em seu art. 6º, que a inscrição no CAR tem natureza declaratória e permanente. O § 2º do art. 7º do mesmo decreto dispõe que, enquanto não houver manifestação do órgão competente acerca de pendências ou inconsistências, a inscrição será considerada efetivada "para todos os fins previstos em lei". A expressão é ampla. Não comporta interpretação que condicione efeitos jurídicos à validação prévia. O sistema presume a validade da declaração e atribui ao Estado o ônus de identificar irregularidades específicas, em controle posterior.

O Decreto 8.235/2014 reforça esse entendimento. Seu art. 3º, § 1º, estabelece que o recibo de inscrição no CAR "se constitui em instrumento suficiente" para atender ao art. 78-A do Código Florestal. A locução instrumento suficiente não admite condicionante.

A decisão de março de 2026 desconhece essa arquitetura — ou quer fechar os olhos para ela. Ao determinar a suspensão de cadastros como consequência da inércia do proprietário em responder notificações, o Ministro cria figura sancionatória sem base legal. É sanção porque produz efeitos restritivos concretos e imediatos: a suspensão do CAR bloqueia o acesso a crédito rural, impede a adesão ao Programa de Regularização Ambiental, inviabiliza a emissão de certidões de regularidade e, na prática, paralisa a atividade econômica do imóvel. Não é preciso mencionar que muitas das pessoas que são “notificadas” sequer tem acesso à internet ou à correio que funcione. O Decreto 7.830/2012 prevê hipóteses de cancelamento de CAR por inconsistência de dados (art. 8º), não como decorrência punitiva da omissão do declarante. Estamos diante de uma sanção administrativa criada por decisão judicial, aplicada fora de processo administrativo sancionador, sem contraditório prévio e sem previsão normativa.

Os próprios números que a decisão reproduz confirmam a dimensão do problema: dos milhões de cadastros inscritos, menos de 3% foram validados pelos órgãos estaduais competentes. A validação integral demandaria décadas de trabalho contínuo. Os 2,1 milhões de imóveis que não responderam a notificações resultam, segundo a nota técnica do NUPEC, em grande medida de "correios eletrônicos desatualizados, representantes legais com poderes revogados, dados de localização insuficientes". A decisão transforma a deficiência cadastral do próprio Estado em fato gerador de punição ao administrado.

Essa contradição fica ainda mais evidente quando se observa a Resolução CONAMA 510/2025, que admite a emissão de Autorização de Supressão de Vegetação sem conclusão da análise do CAR, bastando manifestação técnica de profissional habilitado (art. 4º, § 3º). Se o ordenamento dispensa a validação do cadastro para autorizar supressão de vegetação nativa — ato de intervenção direta no meio ambiente —, a imposição de suspensão cadastral como sanção por inércia do proprietário carece de qualquer coerência sistêmica. O argumento a fortiori é direto: onde se permite o mais, o menos não pode ser vedado.

A sobreposição com terras indígenas

A decisão determina que a União notifique os 2.138 titulares de CAR com área superior a quatro módulos fiscais em sobreposição a terras indígenas, fixando prazo de 30 dias para retificação ou apresentação de informações, sob pena de suspensão imediata do registro. A premissa é de que a sobreposição georreferenciada configura, por si só, irregularidade cadastral.

Essa premissa é frágil por mais de uma razão. A sobreposição de polígonos no SICAR pode decorrer de erro cartográfico, de pendência fundiária não resolvida pela própria FUNAI ou pelo INCRA, ou da indefinição dos limites de terras indígenas em processos administrativos ainda inconclusos — o que é a regra, não a exceção. O próprio STF, em dezembro de 2025, ao julgar as ADIs sobre a Lei 14.701/2023 sob relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reconheceu a omissão inconstitucional da União em concluir as demarcações, fixando prazo de dez anos para tanto. O relator afirmou que a indefinição dos procedimentos demarcatórios gera insegurança jurídica tanto para povos indígenas quanto para proprietários rurais.

A maioria da Corte assegurou o direito de indenização aos ocupantes de boa-fé — inclusive pelo valor da terra nua — e determinou que esses ocupantes poderão permanecer em suas áreas até o reassentamento ou o pagamento da indenização. Ou seja: o STF reconhece que há produtores rurais legítimos nessas áreas, com direito de permanência assegurado até solução definitiva. Ocorre que, para permanecer e exercer atividade produtiva, esses produtores precisam de CAR ativo — sem ele, não há acesso a crédito rural, não há adesão ao PRA, não há certidão de regularidade ambiental. A decisão na ADPF 743, proferida pelo mesmo Tribunal apenas três meses depois, ignora integralmente esse contexto e determina a suspensão do cadastro desses mesmos produtores pela simples sobreposição georreferenciada. As duas decisões do STF, lidas em conjunto, produzem resultado absurdo: o produtor tem direito de ficar na terra, mas não pode trabalhar nela.

Crise federativa

A LC 140/2011, declarada constitucional pelo STF no julgamento da ADI 4.757, estrutura o federalismo cooperativo em matéria ambiental. A Corte reconheceu que a lei complementar equacionou o sistema descentralizado de competências com os vetores de uniformidade decisória e racionalidade, valendo-se da cooperação como superestrutura do diálogo interfederativo. O princípio da subsidiariedade foi expressamente consagrado.

A decisão de março de 2026 opera na direção contrária. Impõe prazo uniforme de 60 dias para que todos os Estados da Amazônia Legal e do Pantanal apresentem planos estaduais de avanço do CAR, com metas trimestrais, indicadores de monitoramento e relatórios semestrais. O gabarito é único para realidades profundamente distintas. Mato Grosso — que a própria decisão reconhece como um dos Estados mais avançados, tendo desenvolvido o CAR Digital e elevado de 11% para 19% a taxa de validação — recebe as mesmas imposições e os mesmos prazos que Roraima, que analisou 0,09% de seus cadastros e foi intimado três vezes sem responder. A competência para análise do CAR é estadual. A determinação judicial que padroniza obrigações sem considerar a capacidade institucional de cada ente federativo substitui cooperação por subordinação.

A ausência do setor produtivo

Um aspecto que merece registro: os amici curiae admitidos na ADPF são exclusivamente entidades vinculadas à agenda ambientalista — Observatório do Clima, WWF, ISA, Greenpeace, APIB, Instituto Alana. Nenhuma entidade representativa do setor agropecuário participou das reuniões técnicas que antecederam a decisão. A doutrina processual identifica a multipolaridade como característica essencial do processo estrutural (Edilson Vitorelli, Processo Civil Estrutural, JusPodivm, 5ª ed., 2024; Sérgio Cruz Arenhart, Decisões estruturais no direito processual civil brasileiro, Revista de Processo, v. 225, 2013). Quando uma das partes materialmente afetadas — o produtor rural — não tem voz no processo, o diálogo institucional que legitima a intervenção estrutural simplesmente não existe.

A afirmação do Ministro Dino de que "na ausência de qualquer ônus jurídico, os proprietários não demonstrarão interesse em promover as regularizações necessárias" parte da premissa de que o produtor rural é um agente refratário à regularização. Os dados contam outra história: a maior parte dos 2,1 milhões de imóveis sem resposta sequer recebeu notificação eficaz, porque o sistema de comunicação dos órgãos estaduais depende de e-mails desatualizados e dados cadastrais precários. A incapacidade operacional do Estado está sendo convertida em culpa do administrado.

O regime das áreas consolidadas do Código Florestal, que deveria representar pacificação entre desenvolvimento e preservação, completou mais de uma década sem implementação efetiva. O produtor rural, ao invés de encontrar a segurança jurídica que o legislador de 2012 prometeu, vê-se agora submetido a novas obrigações criadas por decisão monocrática — sem que o Plenário do STF tenha deliberado sobre qualquer dessas medidas específicas, e sem que o setor produtivo tenha sido ouvido em qualquer momento processual.

Matheus Casimiro e Eduarda Peixoto, em artigo recente na Revista Eletrônica de Direito Processual (v. 26, n. 1, 2025), alertaram para a banalização das ações estruturais no STF. A ADPF 743 ilustra com precisão esse diagnóstico. O processo estrutural é ferramenta legítima quando observa seus pressupostos — diálogo institucional, multipolaridade, conhecimento técnico da matéria regulada, respeito à competência dos demais poderes e entes federativos. Quando esses pressupostos são dispensados, o que resta é intervenção judicial com aparência de legitimidade processual e ausência de legitimidade democrática.