Dispensa de licenciamento no campo e o impasse da competência fiscalizatória
A promulgação da Lei 15.190/2025 representou avanço significativo para o setor agropecuário ao reconhecer que atividades rurais tradicionais não demandam, em re
Por Diovane Franco
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A promulgação da Lei 15.190/2025 representou avanço significativo para o setor agropecuário ao reconhecer que atividades rurais tradicionais não demandam, em regra, o aparato burocrático do licenciamento ambiental. Agricultura e pecuária, praticadas há milênios, passaram a ser tratadas de forma compatível com sua natureza: atividades de baixo impacto que prescindem de procedimentos autorizativos complexos.
O art. 9º da nova lei dispensa do licenciamento o cultivo de espécies agrícolas (temporárias, semiperenes e perenes) e a pecuária extensiva ou semi-intensiva. A condição para essa dispensa é a regularidade ou situação de regularização perante o Código Florestal, aferida pelo Cadastro Ambiental Rural. Considera-se regular o imóvel com CAR homologado e sem déficit vegetacional; em regularização, aquele com CAR pendente de homologação, adesão ao PRA ou termo de compromisso firmado para recomposição de passivos.
A dispensa não significa carta branca: permanecem as obrigações de manutenção da vegetação nativa e preservação das APPs, além da necessidade de autorização específica para supressão vegetal. O controle ambiental persiste, porém por instrumentos distintos do licenciamento.
Surge, contudo, uma lacuna operacional: como definir qual autuação prevalece quando inexiste órgão licenciador?
O modelo da LC 140/2011
O art. 17 da LC 140/2011 estabelece que, embora todos os entes federativos possam exercer fiscalização ambiental, prevalece o auto de infração lavrado pelo órgão responsável pelo licenciamento ou autorização. Essa regra objetiva racionalizar a competência comum e afastar a multiplicidade sancionatória sobre o mesmo fato.
A Lei 15.190/2025 reforçou essa diretriz em seu art. 65. Após derrubada dos vetos pelo Congresso, o dispositivo estabelece que a manifestação técnica do órgão licenciador prevalece, fazendo cessar automaticamente os efeitos de autuações concorrentes. A norma vai além: mesmo quando o órgão licenciador conclui pela inexistência de infração, sua avaliação prepondera sobre a do órgão que autuou.
Ocorre que tal lógica pressupõe a existência de órgão licenciador. Nas atividades agropecuárias dispensadas de licenciamento, esse elemento está ausente.
A lacuna e sua solução sistemática
Ante a ausência de órgão licenciador, seria admissível que União, Estados e Municípios autuassem simultaneamente, sem qualquer critério de prevalência? A resposta negativa se impõe. Aceitar tal cenário equivaleria a esvaziar a própria finalidade da LC 140/2011, que é justamente evitar o bis in idem administrativo e conferir racionalidade ao exercício da competência comum.
A interpretação coerente deve partir da estrutura normativa. Se a Lei 15.190/2025 condicionou a dispensa de licenciamento à regularidade ou processo de regularização perante o Código Florestal – verificada mediante o CAR –, o ente gestor desse instrumento é o parâmetro lógico para definição da prevalência fiscalizatória.
O Código Florestal atribui aos Estados a gestão do CAR, admitida delegação aos Municípios por convênio (art. 29, §1º). São esses entes que analisam cadastros, apuram sobreposições, verificam passivos em Reserva Legal e APP e conduzem os PRAs. Em síntese: a regularidade ambiental que autoriza a dispensa de licenciamento é aferida pelos órgãos estaduais e municipais.
Caso ilustrativo
Considere-se a hipótese em que a Secretaria Estadual de Meio Ambiente, ao homologar o CAR, ateste a regularidade da área de uso alternativo do solo, sem passivos em Reserva Legal ou APP. O produtor, respaldado nessa análise, desenvolve atividade agropecuária dispensada de licenciamento. Posteriormente, o Ibama, adotando metodologia distinta de interpretação de imagens orbitais, diverge do órgão estadual e impõe embargo por suposto impedimento de regeneração natural.
Aplicando-se a lógica do art. 65 da Lei 15.190/2025 por analogia, a conclusão técnica do órgão gestor do CAR deveria preponderar. A divergência metodológica entre entes não pode legitimar a coexistência de medidas restritivas contraditórias sobre o mesmo imóvel, sujeitando o produtor a regimes jurídicos antagônicos.
Princípio da subsidiariedade
Essa leitura encontra amparo no princípio da subsidiariedade, segundo o qual a competência deve ser exercida preferencialmente pelo ente mais próximo da atividade, que a conhece e administra. A atuação do ente federal somente se justifica na omissão ou insuficiência do ente local, conforme interpretação do STF na ADI 4.757.
Portanto, na falta de órgão licenciador decorrente da dispensa legal, deve prevalecer a fiscalização do ente responsável pelo instrumento de controle ambiental que a própria lei elegeu como critério de regularidade: o CAR, gerido pelos Estados e, por delegação, pelos Municípios.
Conclusão
A dispensa de licenciamento para atividades agropecuárias não implica vácuo de controle ambiental. Significa, antes, que esse controle se operacionaliza por instrumentos específicos – CAR e PRA –, cuja gestão já pertence aos Estados e Municípios. Nessa configuração, a prevalência fiscalizatória desses entes decorre da coerência sistêmica, evita sobreposições sancionatórias e assegura ao produtor rural previsibilidade jurídica.