O Embargo sem fiscal: o PL 2.564/2025 e o devido processo legal na fiscalização ambiental por sensoriamento remoto

Publicado em 7 de abril de 2026, 09h20

O produtor rural obtém autorização de supressão de vegetação perante o órgão ambiental estadual ou municipalcompetente. Cumpre os requisitos técnicos, submete o projeto, aguarda a análise, recebe a licença. Executa o desmate nos limites autorizados. Meses depois, sem que nenhum agente de fiscalização tenha posto os pés na propriedade, recebe do IBAMA um auto de infração acompanhado de embargo. O sistema de monitoramento por satélite detectou a alteração na cobertura vegetal e disparou a sanção sem cruzar a informação com as licenças emitidas pelo órgão estadual ou municipal. O embargo recai sobre atividade lícita. Essa situação, que deveria ser impensável num ordenamento que se pretende democrático, repete-se com regularidade perturbadora em todo o arco do desmatamento da Amazônia Legal.

Os órgãos ambientais federais, premidos pela escassez de pessoal e pela imensidão do território brasileiro, adotaram como prática rotineira a lavratura de autos de infração e a imposição de embargos exclusivamente a partir de escritório, com base em imagens de satélite, sem qualquer verificação em campo. A consequência é previsível e se manifesta em erros de múltiplas naturezas, desde nuvens e sombras confundidas com supressão até manejo florestal sustentável interpretado como desmate ilegal, passando por regeneração natural lida como desmatamento recente e discordâncias entre bases cartográficas que projetam polígonos sobre propriedades vizinhas. O erro, uma vez cometido, demora anos para ser corrigido. Enquanto não o é, a propriedade permanece embargada, o crédito rural inacessível, a comercialização comprometida, a atividade econômica paralisada.

O embargo ambiental é formalmente classificado pelo Decreto 6.514/2008 como medida destinada a impedir a continuidade do dano. Na prática, seus efeitos ultrapassam qualquer moldura cautelar. O imóvel embargado não pode ser explorado para atividade produtiva. As instituições financeiras consultam o cadastro de embargos do IBAMA e negam financiamento. A cadeia produtiva se interrompe. Em regiões onde os órgãos ambientais enfrentam déficit crônico de pessoal e acúmulo processual, o embargo permanece vigente por tempo indeterminado enquanto o processo administrativo tramita — se é que tramita. A própria Procuradoria Federal Especializada junto ao IBAMA, na Orientação Jurídica Normativa nº 32/2012, reconheceu que existe diferença entre medida cautelar e sanção administrativa, e que esta última exige contraditório prévio e ampla defesa. Convém perguntar se o cidadão que tem sua propriedade interditada, seu crédito cortado e sua atividade econômica paralisada, sem ter sido sequer notificado, consegue perceber essa distinção. Não consegue.

É nesse cenário concreto — e não em abstração acadêmica — que se insere o Projeto de Lei nº 2.564/2025.

O que o PL 2.564/2025 efetivamente propõe

O projeto tem sido apresentado, por parte de seus críticos, como tentativa de enfraquecer a fiscalização ambiental no Brasil. A leitura do texto legislativo — exercício que o debate público parece dispensar com facilidade — demonstra que a acusação não se sustenta. O PL 2.564/2025 não proíbe o sensoriamento remoto, não impede o monitoramento por satélite e não retira a força probatória das imagens obtidas por detecção remota. O satélite continuará sendo utilizado para detectar desmatamento, queimadas e alterações na cobertura vegetal, e as provas assim obtidas continuarão sendo admissíveis nos processos judiciais e administrativos, valoradas conforme o livre convencimento motivado. O que o projeto faz é disciplinar a imposição de embargos. O caput do art. 72-A proposto regulamenta as medidas administrativas cautelares, autorizando o agente de fiscalização a adotá-las para afastar risco iminente de agravamento do dano, interromper sua ocorrência e resguardar a recuperação ambiental. Onde há urgência real — desmatamento em curso, incêndio ativo, flagrante —, a autoridade pode e deve agir de imediato. O § 1º impede que essas medidas cautelares sejam convertidas em instrumento de antecipação de sanções, cominando nulidade ao processo em que isso ocorrer. E o § 2º veda a imposição de embargo baseado exclusivamente em detecção remota de supressão de vegetação, garantindo ao autuado notificação prévia para prestar esclarecimentos em prazo razoável.

O projeto, em síntese, exige que a medida cautelar sirva à cautela e não à punição antecipada, que a sanção não preceda o processo que a legitima, e que o cidadão seja ouvido antes de ter sua propriedade interditada. Quem enxerga ameaça à fiscalização ambiental nessas três exigências deveria explicar qual modelo de Estado tem em mente — porque não é o que a Constituição de 1988 instituiu.

A colisão de direitos e o teste de proporcionalidade

A proteção ambiental é direito consagrado no art. 225 da Constituição e ninguém minimamente informado sustenta o contrário. O equívoco está em tratar o art. 225 como se operasse num plano hierarquicamente superior ao dos demais direitos constitucionais. O contraditório (art. 5º, LV), o devido processo legal (art. 5º, LIV), o direito de propriedade (art. 5º, XXII) e a livre iniciativa (art. 170, parágrafo único) também integram o catálogo de direitos constitucionalmente protegidos., , , A Constituição não os hierarquiza. Quando colidem, a solução passa pela ponderação, não pela supressão de um em favor do outro.

A teoria dos direitos fundamentais consolidou há décadas esse entendimento. Robert Alexy demonstrou que direitos fundamentais funcionam como mandamentos de otimização que, ao colidirem, demandam ponderação à luz da proporcionalidade em suas três dimensões — adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Gilmar Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco advertem que a restrição a um direito só se legitima quando observados esses limites e preservado o núcleo do direito restringido. Aplicar embargo que paralisa a atividade econômica e restringe o uso da propriedade, sem contraditório prévio, sem notificação, sem possibilidade de esclarecimento, é medida que não resiste ao teste de necessidade. A verificação complementar e a notificação prévia alcançam a mesma finalidade de proteção ambiental por meio menos gravoso — e é precisamente o que o PL propõe.

O argumento ganha consistência quando confrontado com a doutrina especializada em direito administrativo sancionador. Daniel Ferreira sustenta que a aplicação de sanções pela Administração exige observância do devido processo legal, inclusive quando o ato se reveste de natureza formalmente cautelar. Fábio Medina Osório adverte que os limites constitucionais ao exercício do poder punitivo estatal não podem ser flexibilizados em nome de finalidades públicas, por mais legítimas que sejam. Heraldo Garcia Vitta vai além e afirma que o critério determinante para aferir se uma medida administrativa exige contraditório prévio não é o rótulo que a Administração lhe atribui, mas a gravidade concreta de seus efeitos restritivos. A pergunta se impõe com naturalidade: se o embargo paralisa a atividade econômica, interdita o crédito rural e compromete a comercialização por tempo indeterminado, como é possível sustentar que não demanda defesa prévia?

A própria Lei 9.605/1998, no art. 70, § 4º, já assegura que as infrações ambientais são apuradas em processo administrativo com ampla defesa e contraditório. O PL 2.564/2025 não cria garantia inédita. Apenas confere efetividade a uma garantia que a Lei 9.605 consagrou e que a prática fiscalizatória ignora sistematicamente. O poder de polícia, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, é exercido nos limites da lei. A Administração só age conforme a lei autorizar, e o princípio da legalidade inscrito no art. 37 da Constituição não admite exceção em matéria ambiental.Quando o Congresso Nacional disciplina os requisitos procedimentais para a imposição de embargos, está exercendo competência constitucional própria — a mesma competência que exerceu ao editar a Lei 9.605/1998 e ao prever, naquele mesmo diploma, que as infrações ambientais são apuradas em processo administrativo com as garantias do art. 5º.Questionar a legitimidade do Legislativo para regulamentar o exercício do poder de polícia — que é, por definição, atividade vinculada à lei — equivale a questionar a própria razão de ser do processo legislativo.

Fiscalização que não se sustenta não protege nada

Richard Posner, em Direito, Pragmatismo e Democracia, sustenta que o pragmatismo jurídico exige do tomador de decisão atenção às limitações concretas do mundo real, inclusive às suas próprias limitações como agente decisório.Sunstein e Vermeule desenvolveram argumento convergente ao propor que a alocação de poder decisório entre instituições deve considerar a capacidade relativa de cada uma delas para exercê-lo adequadamente. A advertência parece escrita para o debate brasileiro sobre fiscalização ambiental.

O embargo imposto exclusivamente por detecção remota não apenas viola garantias constitucionais — é pragmaticamente contraproducente. Embargos viciados geram processos de nulidade que sobrecarregam os próprios órgãos ambientais e o Judiciário. Cada embargo anulado por defeito de origem representa tempo, recurso público e energia institucional desperdiçados em contencioso que não precisava existir. Enquanto a máquina administrativa responde a impugnações de embargos que não deveriam ter sido lavrados, infrações reais seguem sem fiscalização. O resultado não é proteção ambiental. É uma espiral de ineficiência retroalimentada por decisões juridicamente frágeis.

A experiência acumulada na advocacia administrativo-sancionadora ambiental confirma o que os dados e a doutrina apontam. Quem litiga diariamente com IBAMA, ICMBio e órgãos estaduais sabe que os gargalos da política ambiental são concretos e múltiplos: déficit de pessoal, precariedade de sistemas, insuficiência orçamentária, sobreposição de competências, lentidão de procedimentos administrativos que se arrastam por uma década sem julgamento. Quando produtores rurais verificam que foram embargados por atividade lícita, ou que seus vizinhos tiveram propriedades interditadas sem que nenhum fiscal tenha visitado a região, a confiança nos órgãos ambientais se deteriora. E confiança institucional é pressuposto de qualquer modelo de governança ambiental que se pretenda efetivo. Uma política que gera resistência generalizada em vez de adesão está condenada ao fracasso operacional, independentemente de quantos satélites a monitorem.

A verificação complementar exigida pelo PL não enfraquece a fiscalização. Fortalece-a, ao conferir solidez jurídica aos atos praticados e ao reduzir o contencioso administrativo que hoje paralisa a própria máquina fiscalizatória. Uma fiscalização eficaz é aquela cujos atos resistem à impugnação — e atos fundados em verificação concreta resistem; atos fundados exclusivamente em algoritmo, não.

Conclusão

O sensoriamento remoto é instrumento valioso para a gestão ambiental de um país com dimensões continentais. Ninguém sério propõe abrir mão dele. O que o PL 2.564/2025 exige é que entre o sinal do satélite e a imposição do embargo haja um agente público que verifique, um procedimento que apure e um cidadão que seja notificado. O projeto incorpora em lei aquilo que a Constituição já determina e que a prática fiscalizatória vem ignorando com a naturalidade de quem não precisa prestar contas.

Exigir que a Administração Pública respeite o contraditório e o devido processo legal ao impor embargos não é enfraquecer a tutela ambiental — é submetê-la ao Estado de Direito. O meio ambiente merece proteção que se sustente juridicamente, e não proteção que se esgote na aparência de rigor. E o Estado de Direito, convém lembrar, não admite exceção em razão da matéria, por mais nobre que seja a finalidade invocada.