Um sonho sustentável para o Brasil: o estado que sabe fiscalizar e não sabe regularizar.

Em novembro de 2025, durante a COP30 em Belém, a Embrapa Territorial divulgou os números preliminares de seu estudo sobre atribuição, ocupação e uso das terras no Brasil: 65,6% do território nacional corresponde a áreas destinadas à vegetação nativa, contra 31,3% ocupados pela agropecuária, e 29% do território do país é vegetação nativa conservada dentro de imóveis rurais privados — reservas legais, áreas de preservação permanente e excedentes mantidos por quem produz.

Por Diovane Franco

Publicado em 6 de agosto de 2026, 08h00

Em novembro de 2025, durante a COP30 em Belém, a Embrapa Territorial divulgou os números preliminares de seu estudo sobre atribuição, ocupação e uso das terras no Brasil: 65,6% do território nacional corresponde a áreas destinadas à vegetação nativa, contra 31,3% ocupados pela agropecuária, e 29% do território do país é vegetação nativa conservada dentro de imóveis rurais privados — reservas legais, áreas de preservação permanente e excedentes mantidos por quem produz. Para cada hectare em uso agropecuário existe 0,9 hectare preservado dentro da mesma propriedade, proporção que sobe para 2,1 hectares quando se somam as áreas públicas protegidas. O sonho sustentável de que tanto se fala nas conferências internacionais já está executado no campo brasileiro, e foi executado com dinheiro privado, em terra privada, sob obrigação legal que nenhuma outra potência agrícola impõe aos seus produtores.

O que não funciona é a outra ponta. A Lei nº 12.651/2012 desenhou um sistema em que o particular se inscreve no Cadastro Ambiental Rural, o órgão ambiental analisa a declaração, identifica o passivo, convoca o proprietário para aderir ao Programa de Regularização Ambiental e celebra com ele um termo de compromisso. A partir da assinatura desse termo, o art. 59, § 5º suspende as sanções pelas infrações anteriores a 22 de julho de 2008; o art. 60 suspende a punibilidade dos crimes dos arts. 38, 39 e 48 da Lei nº 9.605/1998, extinguindo-a com a regularização efetiva; e o § 8º do art. 59, incluído pela Lei nº 14.595/2023, proíbe que se negue financiamento a quem está cumprindo o compromisso. O legislador brasileiro construiu, portanto, uma denúncia espontânea ambiental, movida pela mesma lógica do art. 138 do Código Tributário Nacional, em que quem apresenta o próprio passivo e assume a obrigação de corrigi-lo troca a punição pela recuperação. É bom sistema, e é sistema de autorregularização.

Nove por cento em treze anos

O problema aparece quando se mede o que o Estado entregou desse desenho. Segundo a sexta edição do estudo Onde Estamos na Implementação do Código Florestal?, do Climate Policy Initiative da PUC-Rio, publicada em dezembro de 2025 com dados de novembro daquele ano, o Brasil tem pouco mais de 8 milhões de cadastros inscritos no CAR; 24% deles têm análise iniciada, cerca de 1,9 milhão de registros; e apenas 724 mil estão validados, o equivalente a 9% da base nacional. O número representa o melhor ano da série — a validação era de 3,3% em novembro de 2024 e praticamente triplicou em doze meses —, e ainda assim nove unidades da federação não chegaram a 1% da base validada. Pernambuco não registrou uma única validação. O Rio Grande do Norte validou seis cadastros. O Rio Grande do Sul, quatorze. Santa Catarina, dezoito. O Boletim do Termômetro do Código Florestal, do Observatório do Código Florestal, publicado em janeiro de 2026, chega a resultado convergente por outro caminho, apurando que, dos 436,9 milhões de hectares inscritos, 10,82% passaram por análise dos órgãos ambientais.

Nada disso é novidade para quem acompanha o assunto há tempo suficiente. Em obra que dedicamos ao tema, registramos o ofício com que a Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso informou ao juízo, em 29 de março de 2019, a existência de termo de compromisso ambiental firmado com o Ministério Público para dar vazão à análise dos cadastros, e eram, naquele momento, 58 mil pedidos protocolados e não analisados, com plano de trabalho que projetava o atendimento dessa demanda em prazo que ninguém, no processo, teve coragem de chamar de razoável. Hoje o mesmo estado possui mais de 160 mil cadastros, com sistema semiautomatizado e, sete anos depois, a natureza do gargalo é a mesma.

A armadilha do art. 59, § 2º

A omissão administrativa produziria efeito ruim em qualquer cenário, mas o legislador de 2023 a transformou em impedimento jurídico. A Lei nº 14.595/2023 deu nova redação ao art. 59, § 2º, da Lei nº 12.651/2012 e passou a estabelecer que a adesão ao PRA será requerida no prazo de um ano contado da notificação pelo órgão competente, "que realizará previamente a validação do cadastro e a identificação de passivos ambientais". O acesso do produtor ao programa que suspende as sanções, suspende a punibilidade criminal e protege seu crédito ficou, assim, condicionado a um ato estatal que, na média nacional, alcançou 9% dos cadastros em treze anos. Aquele que declarou seu imóvel, apontou seu passivo e quer recompor a reserva legal não pode aderir ao PRA porque o Estado ainda não olhou o que ele declarou. A regularização virou faculdade da administração, e não direito do administrado.

O mesmo diploma de 2023 acrescentou o § 10 ao art. 59, obrigando os órgãos ambientais a manter em sítio eletrônico demonstrativo atualizado com a quantidade de imóveis inscritos, os cadastros em processo de validação, os requerimentos de adesão ao PRA recebidos e os termos de compromisso assinados. O Termômetro do Código Florestal apurou que dez unidades da federação não disponibilizaram esses dados e cinco sequer possuem termos firmados. Estamos diante de órgãos ambientais que descumprem, sem consequência alguma, a mesma lei cujo descumprimento pelo produtor rende auto de infração, multa e embargo.

O que o Estado mede

A assimetria fica evidente quando se comparam os dois lados na mesma unidade de medida. O Relatório de Gestão de 2025 do Ibama, publicado em 14 de abril de 2026, informa 22.331 ações fiscalizatórias executadas no ano, 14.644 autos de infração lavrados, R$ 3.683.860.060,17 em multas aplicadas e 4.975 termos de embargo, que alcançaram 511.965 hectares. No painel de resultados do planejamento estratégico do mesmo relatório, o produto O1P3 é descrito, com todas as letras, como "aumento das áreas embargadas (em hectares)", e tinha meta de 633.450 hectares para o exercício — atingida em 80%. Existe meta institucional de embargar mais. Não existe, no mesmo painel, produto algum que meça levantamento de embargo, celebração de termo de compromisso ou conclusão de regularização; do lado da recuperação, o único indicador quantificado registra áreas cadastradas no sistema Recooperar.

Do outro lado do balcão, o estudo do Climate Policy Initiative levantou os termos de compromisso assinados em todos os estados onde o PRA está em operação: Mato Grosso lidera com 3.229, seguido por Mato Grosso do Sul (1.552), Pará (1.199), Acre (977), São Paulo (800), Goiás (690), Maranhão (418), Rondônia (386) e Minas Gerais (204), com Alagoas, Espírito Santo, Distrito Federal, Rio de Janeiro e Amazonas em números residuais — no Amazonas, três termos. Somando o país inteiro, em treze anos de vigência do Código Florestal, o total não chega a dez mil compromissos de regularização. O Ibama sozinho lavrou metade disso em termos de embargo num único exercício. Um Estado que fixa meta de aumentar hectares embargados e não fixa meta alguma de concluir regularizações declara em documento oficial de gestão a prioridade que sua prática já revelava, e essa prioridade tem apenas uma direção.

O efeito econômico dessa escolha é direto e recai sobre quem cumpriu. Sem CAR validado o produtor não é convocado para o PRA; sem termo de compromisso assinado não incide a proteção do art. 59, § 8º; sem essa proteção, o embargo e a pendência cadastral bloqueiam crédito, certidões e capacidade de investimento. O sistema retira do proprietário exatamente o recurso de que ele precisaria para custear a recomposição que a lei lhe exige. Em levantamento que fizemos em julho de 2026 sobre as bases oficiais do Ibama e da Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso, identificamos 459 imóveis com CAR validado sem passivo, atingidos por embargo federal no estado, somando 105.355 hectares, além de outros 912 imóveis validados alcançados por embargo estadual — números que ainda pretendemos submeter à crítica dos órgãos, mas que descrevem uma situação difícil de justificar, pois o produtor que chegou ao fim da fila da análise continua embargado.

Um país que não cabe num sistema único

A saída passa por reconhecer a escala do território. Mato Grosso tem 903.208 km², área superior à de qualquer país da União Europeia. Pará e Amazonas são maiores ainda. Imaginar que a análise ambiental de oito milhões de imóveis espalhados por essa extensão possa ser padronizada e centralizada em modelo federal único é erro de dimensionamento antes de ser erro jurídico. O Código Florestal já resolveu a questão no art. 59, § 1º, que, com a redação da Lei nº 13.887/2019, determina que a União estabeleça normas de caráter geral e atribui aos Estados e ao Distrito Federal o detalhamento por normas específicas, em razão de suas peculiaridades territoriais, climáticas, históricas, culturais, econômicas e sociais, conforme preceitua o art. 24 da Constituição Federal. A repartição está na lei; o que se tem feito é o contrário dela, com decisões judiciais e atos federais ditando o regime do cadastro para todo o país.

A evidência empírica confirma a opção constitucional. Os avanços de 2025 vieram de soluções estaduais, não de comando central. São Paulo passou de 77 mil para 198 mil cadastros validados em doze meses — de 18% para 45% da base — depois de customizar a ferramenta de análise automatizada e, sobretudo, de inverter a lógica do aceite: o resultado da análise passou a ser incorporado diretamente ao cadastro, cabendo ao produtor contestá-lo depois, se discordar. Mato Grosso dobrou as análises iniciadas, de 45 mil para 95 mil, e subiu a validação de 11% para 21% da base com o CAR Digital, que reconstrói o cadastro a partir do cruzamento dos perímetros com bases cartográficas de alta resolução e dispensou o aceite prévio do produtor. Onde a análise depende apenas de equipe técnica, o número só cresce com contratação de pessoal, e não ganha escala. O problema é que a maioria necessita de análise humana, pois as bases de dados cartográficas, por exemplo, de hidrografia, geralmente estão erradas. E como dizer de São Paulo, vegetação predominantemente mata atlântica. Como fica o PRA se há escassez da vegetação? Os produtores serão obrigados a regenerar áreas consolidadas cujas plantações são centenárias?

Autorregularização, com denúncia espontânea de verdade

O caminho, portanto, já foi testado dentro de casa e tem paralelo consolidado em outro ramo do direito. O art. 150, § 4º, do Código Tributário Nacional resolveu problema idêntico há sessenta anos, ao estabelecer que o contribuinte apura e recolhe e que, se a Fazenda não se pronunciar em cinco anos, o lançamento se considera homologado, ressalvada a comprovação de dolo, fraude ou simulação. Nada impede que a validação do CAR siga a mesma estrutura, com prazo definido, homologação tácita ao final e fiscalização posterior preservada. O art. 138 do mesmo Código oferece o segundo elemento, ao excluir a responsabilidade de quem denuncia a própria infração antes de iniciado qualquer procedimento fiscalizatório, e não apenas suspendê-la como faz o art. 59, § 5º do Código Florestal. O terceiro elemento já existe no direito ambiental, porque a licença por adesão e compromisso, criada pela Lei nº 15.190/2025, opera por autodeclaração e assunção de obrigações, com controle a posteriori.

Um sistema de autorregularização ambiental digno do tamanho do Brasil precisa de seis peças. Validação do CAR por decurso de prazo, com controle posterior e ressalva de dolo, fraude ou simulação. Adesão ao PRA independente de validação prévia, revertendo-se a redação que a Lei nº 14.595/2023 deu ao art. 59, § 2º. Denúncia espontânea ambiental que exclua a sanção de quem declara o próprio passivo antes da fiscalização e apresenta o projeto de recomposição. Levantamento automático do embargo com o cumprimento do termo de compromisso, com meta institucional de desembargo espelhada à meta de embargar. Norma geral federal enxuta, com autonomia estadual real para o procedimento, como manda o art. 59, § 1º. E transparência efetiva do art. 59, § 10, com consequência para o órgão que não publica seus números.

O produtor rural brasileiro já entregou sua parte do sonho sustentável, e os 29% do território nacional preservados dentro de propriedades privadas são a prova documental disso. A parte do Estado continua represada em 9% de cadastros validados, menos de dez mil termos de compromisso e uma meta anual de aumentar hectares embargados. Enquanto a regularização depender de um ato administrativo que não vem, o passivo ambiental brasileiro seguirá migrando do campo para o processo judicial, onde não se recupera um hectare sequer de vegetação nativa.