A Declaração de Inconstitucionalidade parcial do Zoneamento Ecológico-Econômico do Maranhão pelo STF e os seus impactos
Há muito tempo se sabe que a preservação ambiental não pode ocorrer em descompasso com o desenvolvimento sustentável das atividades econômicas
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Há muito tempo se sabe que a preservação ambiental não pode ocorrer em descompasso com o desenvolvimento sustentável das atividades econômicas. Esse é, em essência, o fundamento da política pública que prevê que o desenvolvimento territorial seja orientado por estudos técnicos, capazes de indicar, de forma cartográfica e parametrizada, as fragilidades, potencialidades e vocações do território. É nesse contexto que se insere o Zoneamento Ecológico-Econômico, instrumento previsto no âmbito da Política Nacional do Meio Ambiente e regulamentado pelo Decreto Federal nº 4.297/2002.
O Zoneamento, não por acaso, antes de ser econômico, é ecológico por premissa. Essa ordem de prioridade revela a finalidade da norma: organizar o território a partir da proteção ambiental, sem, contudo, inviabilizar o uso racional dos recursos naturais. Trata-se daquilo que, no direito, pode ser compreendido como mens legis ou ratio legis, isto é, o sentido, a razão e a finalidade que orientam a criação da norma.
Contudo, engana-se quem pensa que o fator econômico é necessariamente antagônico ao fator ambiental. A economia, em sua acepção mais ampla, também se ocupa da forma pela qual uma sociedade utiliza recursos escassos de maneira racional, eficiente e duradoura. Assim, quando se relega o eixo econômico à desatenção, compromete-se a própria racionalidade da ideia de proteção ambiental.
Em termos diretos: não há ecológico sustentável sem o econômico, nem econômico perene sem o ecológico.
O próprio ZEE nasce justamente dessa tentativa de integração. O Decreto nº 4.297/2002 define o Zoneamento Ecológico-Econômico como instrumento de organização do território, a ser observado na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, com o objetivo de estabelecer medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar o desenvolvimento sustentável.
Entretanto, em tempos de narrativas descoladas da lógica e apaixonadas pelo próprio reflexo — como no simbolismo presente nos contos dos Irmãos Grimm —, a verdade frequentemente se perde, e o debate público passa a ser conduzido mais pela aparência do discurso do que pela substância técnica dos fatos. É justamente essa distorção que o presente artigo pretende enfrentar.
Ainda nessas linhas introdutórias, é necessário compreender como se deu a construção desse estudo em terras maranhenses, sua posterior aprovação legislativa e, como anunciado, os impactos decorrentes da declaração de inconstitucionalidade parcial pelo Supremo Tribunal Federal.
No caso do Maranhão, a Lei Estadual nº 11.269/2020 instituiu o Zoneamento Ecológico-Econômico do Bioma Amazônico do Estado, estabelecendo diretrizes para o ordenamento geográfico e para a preservação ambiental dessa porção do território maranhense. Tive a oportunidade de acompanhar as discussões deste estudo representando a Federação da Agricultura e Pecuária do Estado do Maranhão — FAEMA. Essa experiência me aproximou de nomes como Professor César Viana e Marco Aurélio, dentre tantos outros maranhenses que se devotaram a construir um patrimônio vivo do nosso Estado, e não apenas um produto burocrático distante da realidade local — ou, para usar uma imagem literária, algo produzido por “alienistas” desconectados da vida concreta do território.
O ZEE é do Maranhão. Foi pensado, discutido e produzido a partir da realidade maranhense. Sua elaboração contou com participação técnica e institucional local, inclusive com produção acadêmica e científica da Universidade Estadual do Maranhão, que produziu os estudos que fundamentaram o ZEE do Bioma Amazônico como instrumento de ordenamento territorial no Estado.
Por isso, o debate que se impõe não deve ser conduzido por arrodeio: a decisão do Supremo declarou inconstitucionais dispositivos considerados incompatíveis com a Constituição e com a legislação federal ambiental, mas acabou por desconsiderar a realidade do Maranhão e os saberes produzidos localmente.
A controvérsia jurídica residiu, em grande medida, no fato de a norma estadual ter adotado conceito de floresta para fins de reserva legal, o que, segundo a Procuradoria-Geral da República, destoaria do regime de proteção previsto pelo Código Florestal. A Lei Federal nº 12.651/2012 estabelece que todo imóvel rural deve manter área com cobertura de vegetação nativa a título de reserva legal, observados percentuais mínimos, inclusive no âmbito da Amazônia Legal.
Seguindo esta interpretação, a Procuradoria-Geral da República ajuizou ação direta de inconstitucionalidade questionando dispositivos da lei estadual, especialmente aqueles relacionados ao conceito de “área com floresta” e aos percentuais de reserva legal aplicáveis a imóveis rurais situados no Bioma Amazônico maranhense.
Ao julgar a ADI 7.841, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Estadual nº 11.269/2020, por entender que a definição do conceito de floresta violava normas gerais federais de proteção ambiental. A decisão foi tomada por unanimidade na sessão virtual encerrada em 1º de dezembro de 2025.
“EMENTA Direito constitucional e direito ambiental. Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 5º, inciso XII, e art. 14, caput, incisos I, II e § 3º, da Lei nº 11.269/20 do Estado do Maranhão. Zoneamento Ecológico- Econômico do Bioma Amazônico no Estado do Maranhão. Significativa distinção entre “área com floresta” e “área de floresta” para fins de delimitação das áreas de reserva legal. Inconstitucionalidade formal. Usurpação da competência legislativa da União para dispor sobre normas gerais em matéria ambiental. Artigo 24, inciso VI e §§ 2º e 3º, da CRFB/88. Inconstitucionalidade material. Afronta ao dever estatal de proteção do meio ambiente. Artigo 225 da CRFB/88. Princípio constitucional implícito da vedação ao retrocesso ambiental. Procedência do pedido.”
Contudo, essa decisão não eliminou a possibilidade de o Maranhão ordenar seu território por seu instrumento próprio de planejamento territorial, e isto é o ponto que importa. A decisão do STF não torna o ZEE maranhense um instrumento imprestável, tampouco apaga sua relevância técnica, científica e territorial. O que houve foi a invalidação de dispositivos específicos, sobretudo daqueles que, na visão da Corte, promoviam redução indevida da proteção ambiental. Em outras palavras, a declaração de inconstitucionalidade foi parcial, e não uma anulação integral da política pública de zoneamento.
Ao contrário, a partir da decisão, torna-se ainda mais urgente defender o ZEE e compatibilizá-lo com os parâmetros constitucionais e federais, sem abandonar sua finalidade principal: promover um desenvolvimento territorial que seja, ao mesmo tempo, ambientalmente responsável, economicamente viável e socialmente justo.
Aqui exsurge o ponto de inflexão: o território está abandonado à sua própria sorte sem a vigência de artigos que deixam claro qual floresta precisa ser protegida no contexto do Bioma Amazônico maranhense.
Falar sobre a Amazônia maranhense requereria a redação de um tratado de direito ambiental, documento que este artigo, redigido à guisa de opinião, não pretende ser.
Isto posto, diante do impasse havido a partir da declaração de inconstitucionalidade parcial pelo STF, resta ao poder executivo estadual a missão de desenvolver estratégia própria que compatibilize o planejamento territorial com a interpretação da Corte.
Essa urgência, contudo, parece ainda não ter sido percebida em sua totalidade por aqueles que detêm a competência ambiental e de planejamento territorial do estado, uma vez que, passados cerca de 6 (seis) meses da declaração parcial de inconstitucionalidade, não houve um posicionamento claro que indique a solução a ser encapada pela administração pública estadual.
Esta ausência de definição causa duplo prejuízo: perde o meio ambiente, perde a economia. Só ganha com essa ausência de direcionamento a degradação ambiental e a informalidade, que preda a capacidade produtiva e empreendedora.
Os males ambientais são enormes e podem ser sentidos a partir da ausência de regulamentação exclusiva para áreas rurais consolidadas, o que gera baixa adesão ao Cadastro Ambiental Rural – CAR e a ausência de implementação dos Programas de Recuperação Ambiental – PRA.
Proprietários e posseiros não aderirão a programas de regularização porque as metas são inatingíveis. Produtores com ocupação legítima e histórica permanecerão irregulares perante órgãos ambientais. Empreendimentos nacionais deixarão o estado e outros tantos não virão.
A exigência de 80% de Reserva Legal em propriedades consolidadas há décadas torna impraticável a atividade produtiva no Bioma Amazônico do Estado. Em contrapartida, no Pará e no Tocantins, estados também situados no Bioma Amazônico, cujo Zoneamento é vigente e os percentuais de reserva legal aplicáveis a imóveis em áreas rurais consolidadas foram compatibilizados em 50%, a regularidade ambiental proporciona acesso a financiamentos e a programas governamentais.
O ZEE do Bioma Amazônico do Estado do Maranhão nunca permitiu a redução de áreas cobertas por vegetação e nunca caracterizou possibilidade de novas conversões; pelo contrário, incentivou a recuperação das áreas que antes não tinham 50% de cobertura florestal.
Contudo, a malfadada decisão do STF, aliada à ausência de definição clara de como o governo estadual enfrentará esta situação, é fatal para o Maranhão, já combalido historicamente por falta de políticas públicas que prestigiem e estimulem corretamente o desenvolvimento sustentável.
Insegurança jurídica, restrição ao crédito e inviabilidade da atividade econômica. Esta é a realidade que quem empreende na Amazônia maranhense vivencia solenemente diante do atual cenário.
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.
BRASIL. Decreto nº 4.297, de 10 de julho de 2002. Regulamenta o art. 9º, inciso II, da Lei nº 6.938/1981, estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil.
BRASIL. Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa.
MARANHÃO. Lei nº 11.269, de 28 de maio de 2020. Institui o Zoneamento Ecológico-Econômico do Bioma Amazônico do Estado do Maranhão.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. STF invalida regras do Zoneamento Ecológico-Econômico do Bioma Amazônico do Maranhão. Notícias STF, 2025.
FERREIRA, Antônio José de Araújo; TRINDADE JÚNIOR, Saint-Clair Cordeiro da. O Zoneamento Ecológico-Econômico do Bioma Amazônico como instrumento de ordenamento territorial no Maranhão. Revista Novos Cadernos NAEA.