Entidade aciona Judiciário contra Ibama para rever embargos ambientais em todo o país

O colunista Diovane Franco analisa a ação da UBAA contra o Ibama para rever os critérios de cessação de embargos ambientais em áreas rurais. O debate envolve a legalidade das exigências da IN nº 8/2024 e seus impactos sobre produtores rurais em todo o país. Confira a petição completa na matéria.

Por Diovane Franco

Publicado em 9 de outubro de 2026, 15h04

Em 25 de setembro de 2026, a União Brasileira da Advocacia Ambiental (UBAA) ajuizou na 9ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal uma ação civil pública de natureza estrutural contra o Ibama (processo 1109064-34.2026.4.01.3400). O alvo é a Instrução Normativa Ibama nº 8/2024, que disciplina o pedido de cessação dos embargos aplicados em áreas rurais. Na decisão proferida no dia do ajuizamento e disponibilizada no Diário de Justiça Eletrônico Nacional (DJEN) em 28 de setembro, o juízo reconheceu, para esta fase do processo, a legitimidade da associação, registrou que os fundamentos da inicial revelam "controvérsia jurídica relevante acerca do regime administrativo de cessação dos embargos ambientais" e tratou o caso como de "natureza estrutural". A tutela de urgência foi negada por falta de perigo de dano concreto e iminente, somada à amplitude nacional das providências pedidas e ao que a decisão chamou de "potencial risco inverso", "sem prejuízo de posterior reapreciação diante de elementos supervenientes", e a probabilidade do direito ficou para depois do contraditório. Sou um dos advogados da UBAA na causa.

A mesma decisão estimulou a busca de solução consensual, determinou que o Ibama informe na resposta se tem interesse em tratativas e mandou citá-lo para contestar em trinta dias úteis, com vista ao Ministério Público Federal. Para quem está embargado, o processo vai definir se os requisitos de desembargo criados pela instrução normativa têm amparo na lei.

A Instrução Normativa Ibama 8/2024

Assinada em 25 de março de 2024 e publicada no Diário Oficial da União dois dias depois, a IN tem sete artigos. O art. 2º, § 2º, estabelece que os efeitos do embargo "perduram até a comprovação, pelo interessado, da regularidade ambiental do empreendimento rural", e o art. 3º, parágrafo único, determina que o requerimento "não instruído com documento essencial à caracterização da regularidade ambiental não será conhecido". O art. 4º relaciona os documentos que devem instruir o pedido, vários deles conforme o caso: certificado de inscrição no CAR "aprovado pelo órgão ambiental competente", licença, termos de compromisso, comprovante de "efetivação da reposição florestal obrigatória" e certificado de regularidade no Cadastro Técnico Federal. O § 1º do mesmo artigo ainda autoriza exigir, "em razão de normativas locais" e por decisão fundamentada, outros documentos "previstos na legislação brasileira, reputados essenciais à caracterização da conformidade ambiental plena do empreendimento rural". O prazo de decisão, de quarenta e cinco dias, conta-se da designação do servidor (art. 5º, § 4º), e a designação não tem prazo. A adesão a compromisso de recuperação suspende os efeitos da medida (art. 5º, § 2º), mas a revogação do embargo depende da "efetiva execução das obrigações assumidas" (art. 5º, § 3º).

O art. 51 da Lei nº 12.651/2012, o Código Florestal, manda embargar a obra ou atividade "como medida administrativa voltada a impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada", e o Decreto nº 6.514/2008 repete essas finalidades para os embargos em geral (art. 108) e condiciona a cessação à apresentação de "documentação que regularize a obra ou atividade" (art. 15-B). Enquanto a lei mede o embargo pelo dano e pela área, a instrução normativa manteve a restrição ao local da infração (art. 2º, § 1º), mas fez a duração da medida depender da regularidade do empreendimento inteiro. Sustentei no Migalhas, em 29 de outubro de 2025, que a IN criou requisitos incompatíveis com a lei, e escrevi em Embargos ambientais em áreas rurais (Thomson Reuters, 2025, p. 325) que o art. 15-B, apesar de sua abertura, "não confere ao Ibama poder para criar critérios substantivos de regularidade ambiental".

As ilegalidades apontadas na ação

O inciso I do art. 4º invoca o art. 29 do Código Florestal para exigir o CAR aprovado, mas esse artigo cria o cadastro como "registro público eletrônico de âmbito nacional" e não prevê aprovação, validação nem certificado para exercício de direitos. O Decreto nº 7.830/2012 atribui à inscrição "natureza declaratória e permanente" (art. 6º) e dispõe que, enquanto não houver manifestação do órgão competente sobre pendências ou inconsistências, "será considerada efetivada a inscrição do imóvel rural no CAR, para todos os fins previstos em lei" (art. 7º, § 2º). A validação, onde a lei a menciona, é tarefa que o órgão competente "realizará previamente" à notificação para o Programa de Regularização Ambiental (art. 59, § 2º, do Código Florestal, na redação da Lei nº 14.595/2023), no caso das áreas rurais consolidadas.

A IN transferiu ao embargado o ônus de apresentar o resultado de um ato que cabe ao órgão ambiental estadual, e não ao Ibama, e cujo andamento o interessado não controla. A Lei nº 15.190/2025, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental, considera "em regularização" o imóvel que "tenha registro no CAR pendente de homologação" (art. 9º, § 1º, II, "a", restabelecido pelo Congresso ao derrubar o veto) e, nessa condição, dispensa de licenciamento o cultivo agrícola e a pecuária extensiva e semi-intensiva ali exercidos. A definição foi escrita para o licenciamento, e a mesma lei reserva o adjetivo "regular" ao imóvel com CAR homologado (art. 9º, § 1º, I). Ainda assim, ela mostra o peso que o legislador deu ao cadastro pendente, que basta para que a atividade rural funcione sem licença e, pela IN, não basta sequer para que o pedido de desembargo seja conhecido.

A ação sustenta que a exigência de reposição florestal efetivada (art. 4º, VI) confunde a reposição, devida por quem utiliza matéria-prima florestal oriunda de supressão de vegetação nativa ou detém autorização para suprimi-la (art. 33, § 1º, do Código Florestal), com a reparação do dano, e faz do embargo garantia de cobrança de outra obrigação. O § 1º do art. 4º, ainda que limitado a documentos previstos na legislação e exigidos por decisão fundamentada, deixa ao servidor a definição de "conformidade ambiental plena", expressão que não aparece no Código Florestal, na Lei nº 9.605/1998 nem no Decreto nº 6.514/2008. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o ato normativo editado por autoridade que não o chefe do Executivo, como a instrução, "não pode contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigações, proibições, penalidades que nela não estejam previstos" (Direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2019, item 3.5.1).

O não conhecimento do pedido incompleto não está no art. 15-B do decreto, e o art. 124, § 1º, do mesmo decreto determina que as medidas aplicadas na autuação sejam "apreciadas no ato decisório, sob pena de ineficácia", revisão que não depende de requerimento. O prazo de quarenta e cinco dias corre de um ato interno, a designação do servidor, que a IN não submete a prazo algum, ao passo que a Lei nº 9.784/1999 impõe à Administração o dever de decidir (art. 48) em até trinta dias depois de concluída a instrução (art. 49). Fora a declaração da "conformidade legal da adoção" da medida no julgamento do auto (art. 6º), a IN não prevê desembargo de ofício, cessação pela regeneração da área, efeito para o silêncio administrativo nem revisão do estoque, que hoje soma 90.984 embargos vigentes.

O estoque de embargos e a fila do CAR

Na extração oficial de dados abertos do Ibama de 25 de agosto de 2026, havia 90.984 embargos vigentes, e nos 120 dias anteriores foram lavrados 1.787 novos, quase quinze por dia. Dos 115.748 termos lavrados desde 1987, apenas 19.529, ou 16,9%, têm desembargo registrado. Só 188 desses desembargos mencionam termo de compromisso, instrumento com força de título executivo que a lei prevê para que o autuado corrija a atividade em prazo ajustado (art. 79-A da Lei nº 9.605/1998). Foram cinco em 2024, depois da publicação da IN, nenhum em 2025 e cinco em 2026, até 25 de agosto. Quem obteve o desembargo por ordem judicial esperou, na mediana, sete anos e cinco meses desde a lavratura.

O cruzamento do acervo vigente que o Ibama publica no Pamgia, consultado em 30 de julho de 2026, com o mapeamento do MapBiomas (Coleção 10, ano-base 2024) identificou 6.001 embargos sobre áreas com pelo menos 70% de vegetação nativa, que ocupam 918.875 hectares. Em 2.451 deles a cobertura nativa é integral, e o mais antigo foi lavrado em 8 de março de 1995, em Guarapari (ES). Nesses 2.451 polígonos não há dano a conter nem regeneração a propiciar, e na maior parte deles a vegetação já estava de pé em 2008. Na base de 25 de agosto, 865 embargos seguem ativos embora o auto de infração de origem conste como cancelado na base do próprio Ibama (em 87 deles, por substituição por outro auto), e 13.283 não trazem o número do auto. Todos continuam na lista pública de áreas embargadas, que as instituições financeiras consultam por força do Manual de Crédito Rural.

No painel do Serviço Florestal Brasileiro, em julho de 2026, 73,84% dos 8,3 milhões de cadastros do país aguardavam análise, e 7,18% estavam em conformidade com o Código Florestal. Na execução da ADPF 743, o relator, Min. Flávio Dino, registrou em decisão de 26 de junho de 2026 que no Maranhão 367.139 cadastros, 90,87% da base, "aguardam o início da análise", e apontou a "aparente insuficiência" da força de trabalho prevista no plano estadual, de "apenas dois servidores efetivos, nove profissionais temporários vinculados à SEMA e cinco à SAF".

Em 2 de março de 2026, decisão do mesmo relator transcreveu a constatação do núcleo de processos estruturais da Corte de que, "mantido o ritmo atual, seriam necessárias décadas para sanear o passivo do CAR" na Amazônia Legal e no Mato Grosso do Sul, e foi dessa fila que a IN fez depender a saída do embargo. Do lado do Ibama, o Relatório de Avaliação nº 1845774 da Controladoria-Geral da União, de 26 de agosto de 2025, feito por determinação do Min. André Mendonça na ADPF 760, registrou que o passivo de processos de apuração de infrações da autarquia subiu de 80.144, em junho de 2021, para 124.514, em maio de 2025, e transcreveu nota técnica do próprio Ibama segundo a qual ele julga cerca de cinco mil processos por ano diante de quinze mil autuações. O Relatório de Gestão 2025 do Ibama elegeu como produto o "aumento das áreas embargadas", com meta de 633.450 hectares, e não traz um só indicador de desembargo.

As decisões judiciais desde a edição da norma

Analisamos as decisões da Justiça Federal e do Superior Tribunal de Justiça publicadas no DJEN entre 25 de março de 2024 e 30 de setembro de 2026, somadas aos acórdãos da base de jurisprudência do TRF da 1ª Região, que suspenderam, levantaram ou anularam embargos do Ibama, ou que mantiveram em recurso decisão nesse sentido, excluídas as fundadas em matéria estranha ao objeto da ação. São 861, em 774 processos, e 427 saíram nos nove primeiros meses de 2026, média de 47 por mês. Outras 71 decisões, que não entram nessa conta, apenas mandaram o Ibama decidir pedidos de desembargo ainda pendentes.

Em 155 decisões, o texto relata que o interessado pediu antes ao Ibama a cessação do embargo, e em 117 o Ibama negou o pedido, não o decidiu no prazo ou não o atendeu por inteiro, em 23 delas comprovadamente já sob a IN. O motivo de recusa mais citado é a falta de comprovante de reposição florestal. Em 109 decisões, o próprio Ibama, na via administrativa ou em juízo, condicionou a cessação a documento que corresponde ao art. 4º da IN, e em 67 o juízo afastou, no caso concreto, exigência da IN ou exigência que corresponde a documento do seu art. 4º.

Num agravo de instrumento interposto pelo Ibama,julgado pela 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, a decisão transcreve o ato da autarquia que indeferiu o pedido de desembargo porque o CAR do produtor "encontra-se em situação PENDENTE DE ANÁLISE", "conforme o item I do Art. 4 da IN IBAMA 08/2024" (AI 5034051-26.2025.4.04.0000, Rel. Des. Federal Luís Alberto d'Azevedo Aurvalle, decisão publicada no DJEN em 04/11/2025; o agravo do Ibama foi desprovido em fevereiro de 2026). A 3ª Turma do mesmo tribunal registrou, em julho de 2026, como tese de julgamento de uma apelação, que o embargo "deve ser levantado quando o dano já está consolidado, não há risco de agravamento, e o órgão ambiental estadual competente autoriza o uso da área, sendo inexigível a homologação do Cadastro Ambiental Rural (CAR), quando a demora decorre de morosidade da Administração Pública" (ApRemNec 5002084-28.2024.4.04.7103, Rel. Des. Federal Cândido Alfredo Silva Leal Junior, DJEN 22/07/2026).

No Tribunal Regional Federal da 1ª Região, a 11ª Turma considerou ilegal, "no caso concreto", a exigência de reposição florestal "como condicionante autônoma ao desembargo, fundada em instrução normativa, quando já firmado Termo de Compromisso que disciplina a recomposição ambiental" (ApRemNec 1001117-14.2024.4.01.4103, Rel. Des. Federal Rafael Paulo Soares Pinto, DJEN 19/06/2026). A 12ª Turma afirmou em mandado de segurança que "a inexistência de comprovação de Cadastro Ambiental Rural (CAR) aprovado e do cumprimento da Reposição Florestal Obrigatória impede o levantamento do embargo" (AC 1021917-38.2024.4.01.3400, Rel.ª Des.ª Federal Rosana Noya Alves Weibel Kaufmann, DJEN 27/07/2026), o contrário do que a 3ª Turma do TRF4 decidiu sobre o CAR. As mesmas exigências da IN recebem respostas opostas conforme a turma que julga.

Os pedidos e a natureza estrutural do litígio

Sem requerer o levantamento de nenhum embargo determinado nem limitar o poder de embargar, a ação pede a declaração de nulidade dos dispositivos da IN que criaram requisitos sem lei, e o reconhecimento de que, exaurida a finalidade do embargo, a cessação é ato vinculado e deve ocorrer de ofício, como nos casos de área regenerada, de auto cancelado e de processo encerrado sem confirmação da medida. Pede também que o Ibama edite, em 180 dias, regulamentação fiel ao Código Florestal e ao Decreto nº 6.514/2008, que admita o CAR inscrito, suspenda os efeitos do embargo a partir da assinatura de termo de compromisso idôneo, inclusive o do art. 79-A da Lei nº 9.605/1998 celebrado com qualquer órgão do Sisnama, conte o prazo de decisão do protocolo e restrinja os efeitos da medida ao local da infração, sem alcançar as demais atividades do imóvel (art. 51, § 1º, do Código Florestal). Por fim, pede que o Ibama apresente em 90 dias um plano de revisão do estoque, com cronograma e relatórios semestrais, que contemple ao menos os 865 termos com auto cancelado, os 6.001 sobre vegetação nativa e os 13.283 sem número de auto.

Hermes Zaneti Jr. distingue o problema estrutural dos ilícitos que dele derivam e observa que "a solução dada para o ilícito é geralmente insuficiente para resolver o problema estrutural" (em capítulo da obra coletiva Ação civil pública após 40 anos. São Paulo: Thomson Reuters, 2025). Fredie Didier Jr., Leonardo Carneiro da Cunha, Paula Sarno Braga e Rafael Alexandria de Oliveira partem da premissa de que a lesão que as organizações burocráticas representam para a efetividade das normas constitucionais "não pode ser eliminada sem que tais organizações sejam reconstruídas" ("Diretrizes para a concretização das cláusulas gerais executivas dos arts. 139, IV, 297 e 536, § 1º, CPC". Revista de Processo, v. 267, p. 227-272, maio 2017).

A sentença que anula um indeferimento devolve o produtor a uma fila que continua do mesmo tamanho. O contencioso individual alcança quem pode pagar advogado e esperar anos pela decisão, enquanto a correção da norma e a revisão supervisionada do estoque alcançam também quem nunca chegará à Justiça.

A UBAA tem interesse nas tratativas que a decisão estimulou, e os parâmetros que a ação propõe para elas estão na lei. Um acordo que fixe o que basta para o desembargo e organize a revisão do estoque, sob supervisão judicial, pode alcançar de uma vez o que o contencioso individual não resolveu em dois anos e meio de vigência da norma.

As providências necessárias

O Projeto de Decreto Legislativo nº 324/2024, do senador Marcos Rogério (PL-RO), que susta a IN, tem relatório pela rejeição pronto para a pauta da Comissão de Meio Ambiente do Senado desde 2 de abril de 2025, e o de nº 342/2025, do deputado Eduardo Velloso (União-AC), aguarda despacho do presidente da Câmara desde 18 de junho de 2025. Enquanto os dois projetos esperam, a IN continua a ser aplicada, e os tribunais decidem caso a caso, em sentidos opostos.

Na via administrativa, a regulamentação compatível com a lei admitiria o CAR inscrito para instruir o pedido, deixaria ao órgão estadual a análise do cadastro, faria o termo de compromisso suspender os efeitos do embargo sem esperar essa análise e contaria o prazo de decisão do protocolo. O estoque pede revisão com cronograma, a começar pelos grupos que a base do próprio Ibama já identifica, e a regeneração da área e o cancelamento do auto deveriam levar ao desembargo de ofício.

O embargo existe, pelo art. 51 do Código Florestal, para parar o dano onde ele ocorre, propiciar a regeneração e viabilizar a recuperação da área. Cumprida essa função, a medida deve cessar e, assumido o compromisso de cumpri-la, ter os efeitos suspensos. Mantido sobre área já coberta por vegetação nativa, o embargo não impede dano algum e continua somente com efeitos restritivos pessoais, sem prazo para acabar.