Regularização fundiária rural no Tocantins após a ADI 7.550: limites constitucionais e impactos na segurança jurídica agrária
O presente artigo analisa os fundamentos constitucionais da referida decisão, com destaque para a repartição de competências legislativas, a proteção do patrimônio público, a vedação à usucapião de bens públicos e a necessidade de observância do processo discriminatório das terras devolutas. A metodologia adotada é bibliográfica e documental, com exame da Constituição Federal, da legislação agrária e registral e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
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A regularização fundiária rural ocupa posição central no Direito Agrário brasileiro, pois envolve a formalização jurídica da posse ou da ocupação da terra, a segurança dos registros imobiliários, a proteção do patrimônio público e a concretização da função social da propriedade. Em regiões com histórico de indefinição dominial, como parte significativa do território tocantinense, a regularização fundiária assume relevância econômica, social e institucional, especialmente por sua relação com o crédito rural, a produção agropecuária e a estabilidade das relações possessórias.
A regularização fundiária é um processo essencial para garantir a segurança jurídica da posse da terra, especialmente em contextos rurais em que pequenos produtores frequentemente enfrentam incertezas sobre a propriedade de suas terras (Lima et al., 2017). Esse processo envolve a formalização da posse, a demarcação dos limites das propriedades e a documentação legal que reconhece os direitos dos agricultores. A regularização é fundamental para promover a estabilidade social e econômica nas comunidades rurais, permitindo que os produtores acessem recursos e políticas públicas que podem melhorar sua qualidade de vida (Faria; Marín, 2023).
Um dos principais desafios da regularização fundiária é a informalidade que permeia a posse da terra em muitas regiões. Muitos pequenos agricultores ocupam terras sem a devida documentação, o que os torna vulneráveis a conflitos e disputas territoriais (Lima et al., 2017). Essa situação é frequentemente exacerbada por questões históricas, como a concentração de terras e a falta de políticas públicas eficazes (Terra, 2020). Portanto, a regularização fundiária se torna uma prioridade para assegurar que os pequenos produtores tenham seus direitos reconhecidos e protegidos (Alarcon; Beltrame; Karam, 2010).
A regularização fundiária não apenas garante a segurança da posse, mas também abre portas para o acesso a financiamentos e programas de assistência técnica. Com a documentação adequada, os pequenos agricultores podem se candidatar a créditos rurais e participar de iniciativas que promovem o desenvolvimento sustentável (Araujo; Alencar; Filho, 2020). Essa inclusão financeira é crucial para que os produtores possam investir em melhorias em suas propriedades, aumentando a produtividade e a competitividade no mercado (Santos et al., 2020).
Outro aspecto importante da regularização fundiária é a promoção da justiça social. Ao formalizar a posse da terra, o processo contribui para a redução das desigualdades no acesso à terra e aos recursos. Isso é especialmente relevante em contextos nos quais a concentração de terras é uma realidade, pois a regularização pode ajudar a redistribuir a terra de maneira mais justa, beneficiando pequenos agricultores e suas famílias (Lima et al., 2017).
No entanto, a implementação da regularização fundiária enfrenta diversos obstáculos. A burocracia excessiva, a falta de recursos financeiros e a resistência de alguns setores da sociedade são barreiras que dificultam o avanço desse processo (Lima et al., 2017). Além disso, a falta de conhecimento e capacitação dos pequenos produtores sobre os procedimentos de regularização pode limitar sua participação e o acesso aos benefícios associados (Hunger, 2020).
No Tocantins, a tentativa de adoção de um procedimento simplificado de convalidação de registros rurais levou à edição da Lei Estadual n. 3.525/2019 e de diplomas posteriores que buscaram operacionalizar o modelo de regularização. O tema chegou ao Supremo Tribunal Federal por meio da ADI n. 7.550, proposta em face da alegada invasão de competência legislativa da União e da afronta aos princípios constitucionais que regem a política agrária e a proteção de bens públicos.
O objetivo deste artigo é analisar os limites constitucionais da atuação estadual em matéria fundiária, examinar os fundamentos da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 7.550 e identificar seus impactos sobre a segurança jurídica agrária no Estado do Tocantins. A metodologia utilizada é a pesquisa bibliográfica e documental, com base na Constituição Federal de 1988, na Lei n. 6.383/1976, na Lei n.6.015/1973, na Lei n. 13.465/2017 e na jurisprudência constitucional pertinente.
O trabalho está organizado em três partes. A primeira trata da regularização fundiária rural e dos seus fundamentos constitucionais. A segunda analisa a ADI 7.550 e a inconstitucionalidade das leis tocantinenses. A terceira examina os impactos práticos da decisão sobre o sistema registral e sobre a política agrária estadual.
1. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
1.1. Regularização fundiária rural, função social da propriedade e competência legislativa
A regularização fundiária rural consiste em um conjunto de medidas jurídicas, administrativas, registrais e, em certos casos, ambientais, destinadas a converter uma situação fática de ocupação em uma situação jurídica regularmente titulada. No plano agrário, não se trata de simples formalização burocrática, mas de mecanismo de reorganização territorial, de pacificação de conflitos e de integração da terra ao sistema jurídico de propriedade.
A compreensão da proteção jurídica da pequena propriedade rural exige a análise da formação histórica do sistema fundiário brasileiro, marcado por profundas desigualdades na distribuição da terra desde o período colonial. Nesse contexto, a organização territorial baseada no regime de sesmarias contribuiu diretamente para a concentração fundiária, uma vez que “a cessão de terras pelo sistema sesmarial favoreceu a formação de grandes latifúndios no território brasileiro” (UBAU, 2025).
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 5º, XXII e XXIII, a proteção ao direito de propriedade e a exigência de que ela atenda à sua função social. No meio rural, o art. 186 dispõe que a função social da propriedade é cumprida quando há aproveitamento racional e adequado, utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente, observância das normas trabalhistas e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
No campo da competência legislativa, a União possui competência privativa para legislar sobre Direito Civil, Direito Agrário e registros públicos, nos termos do art. 22, I e XXV, da Constituição Federal. Essa regra é essencial para preservar a uniformidade normativa em matéria fundiária e evitar a criação de regimes paralelos por Estados-membros que alterem a estrutura jurídica da propriedade rural.
A regularização fundiária, portanto, deve observar a moldura constitucional e legal federal. Como ensinam Mendes e Branco (2015), a repartição de competências no federalismo brasileiro não é apenas técnica organizatória, mas instrumento de preservação da segurança jurídica e da integridade do sistema normativo.
1.2. O processo discriminatório das terras devolutas e a tutela do patrimônio público
A Lei n. 6.383/1976 disciplina o processo discriminatório das terras devolutas, mecanismo destinado a identificar, delimitar e separar as terras públicas das particulares. Seu art. 1º autoriza o processo administrativo ou judicial para essa finalidade, enquanto o art. 3º prevê a individualização da área por elementos técnicos adequados.
Esse procedimento é indispensável porque a mera existência de um registro imobiliário antigo ou imperfeito não afasta, por si só, a possibilidade de incidência de domínio público. Em matéria fundiária, a investigação da origem da área e da cadeia dominial é etapa necessária para impedir a titulação indevida de bens públicos.
A proteção do patrimônio público é reforçada pelo art. 191, parágrafo único, da Constituição Federal, segundo o qual imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. Assim, qualquer mecanismo que, de fato, produza a transferência de terra pública ao domínio privado sem o procedimento legal adequado afronta diretamente a Constituição.
Nesse contexto, o processo discriminatório não é obstáculo à regularização, mas garantia de sua legitimidade. A regularização fundiária somente será constitucionalmente válida se distinguir corretamente entre ocupações legítimas, bens particulares e áreas públicas sujeitas a regime jurídico próprio. Buainain et al.(2014) observam que a questão fundiária brasileira exige soluções institucionais compatíveis com a proteção do patrimônio público e com a racionalidade do sistema agrário.
1.3. Instrumentos federais de regularização e seus limites
O ordenamento jurídico brasileiro dispõe de instrumentos próprios para a regularização fundiária rural, entre eles a legitimação de posse, a legitimação fundiária, a alienação autorizada de terras públicas e os procedimentos de titulação previstos em lei federal. A Lei n. 13.465/2017 consolidou mecanismos voltados à regularização urbana e rural, mas sua aplicação exige observância dos requisitos legais e da natureza jurídica da área objeto de regularização.
No caso de imóveis particulares, a usucapião constitui forma originária de aquisição da propriedade, disciplinada pelo Código Civil e pelo Código de Processo Civil. Contudo, essa modalidade não alcança bens públicos em razão da vedação constitucional expressa. Já no tocante às áreas públicas, a regularização depende de procedimento administrativo ou judicial específico, com respeito à legislação federal aplicável.
A Lei n. 6.015/1973, por sua vez, estabelece os princípios e requisitos do sistema registral brasileiro, especialmente a legalidade, a continuidade, a especialidade objetiva e subjetiva e a publicidade. Em matéria rural, esses princípios impedem que o registro imobiliário sirva como simples chancela de situações dominiais sem lastro jurídico.
Dessa forma, a regularização fundiária rural legítima pressupõe: competência legislativa da União, observância do processo discriminatório, respeito à função social da propriedade, proteção do meio ambiente e aderência aos princípios registrais. Qualquer tentativa de afastar tais exigências compromete a segurança jurídica e vulnera o sistema constitucional de tutela da terra.
2. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
2.1. A ADI 7.550 e a inconstitucionalidade das leis tocantinenses
A Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.550 foi ajuizada contra a Lei Estadual n. 3.525/2019 e contra os diplomas posteriores que regulamentaram seu procedimento de convalidação de registros imobiliários rurais. O Supremo Tribunal Federal reconheceu a incompatibilidade dessas normas com a Constituição Federal, especialmente por violação à competência privativa da União e aos princípios constitucionais da política agrária.
No plano formal, a Corte entendeu que o Estado do Tocantins extrapolou sua competência ao instituir mecanismo de convalidação com efeito dominial, sem respaldo em normas gerais federais. Houve, assim, invasão da competência da União para legislar sobre Direito Agrário e registros públicos, em afronta ao art. 22, I e XXV, da Constituição Federal.
No plano material, o STF verificou que o modelo estadual permitia a atribuição de domínio sem a observância das exigências constitucionais ligadas à função social da propriedade, à proteção ambiental e à tutela do patrimônio público. A convalidação simplificada poderia, na prática, transformar ocupações irregulares ou registros defectivos em propriedade plena, sem exame adequado da origem dominial.
A decisão também reafirmou a vedação constitucional à aquisição de bens públicos por usucapião, prevista no art. 191, parágrafo único, da Constituição. Em termos substanciais, a Corte reconheceu que não se pode admitir mecanismo normativo que produza, por via indireta, resultado equivalente ao de usucapião sobre terras públicas.
2.2. Inconstitucionalidade por arrastamento e extinção do regime normativo estadual
A declaração de inconstitucionalidade da lei matriz gerou, por arrastamento, a invalidação das leis posteriores que apenas operacionalizavam o mesmo sistema jurídico. A inconstitucionalidade por arrastamento ocorre quando normas acessórias dependem logicamente da norma principal invalidada, perdendo, por consequência, seu fundamento de validade.
No caso analisado, as Leis n. 3.730/2020 e n.3.896/2022 foram atingidas porque apenas disciplinavam o fluxo procedimental de convalidação previsto na Lei n.3.525/2019. Uma vez afastada a norma originária, desapareceu também a base jurídica das normas complementares.
Esse efeito é particularmente relevante para os órgãos fundiários estaduais, para as serventias extrajudiciais e para os profissionais do Direito. A partir da decisão do STF, não subsiste autorização normativa para a continuidade de procedimentos de convalidação fundados nas leis declaradas inconstitucionais.
A doutrina constitucional reconhece que a inconstitucionalidade por arrastamento preserva a coerência do sistema normativo e evita a sobrevivência de atos dependentes de norma inválida (Bueno, 2014). No plano agrário, isso significa que a titulação de imóveis rurais deve ser reconduzida aos instrumentos federais constitucionalmente adequados.
2.3. Segurança jurídica, registradores e política agrária
A decisão da ADI 7.550 possui efeitos diretos sobre a segurança jurídica agrária no Tocantins. De um lado, impede a consolidação de títulos fundados em procedimento inconstitucional; de outro, reafirma a necessidade de estabilidade normativa, legalidade estrita e respeito aos critérios federais de regularização.
Para os registradores imobiliários, a decisão reforça o dever de qualificação rigorosa dos títulos apresentados. O Oficial de Registro de Imóveis deve observar os princípios da legalidade, da continuidade e da especialidade, recusando atos fundados em normas inválidas. A Lei n.6.015/1973 confere ao sistema registral função de controle de legalidade, e não de validação automática de títulos sem base jurídica.
No campo econômico, a regularização fundiária é relevante para o acesso ao crédito rural, para o investimento produtivo e para a circulação segura da propriedade. Contudo, tais vantagens somente se legitimam quando a titulação se apoia em procedimento compatível com a Constituição. A segurança jurídica não decorre da simplificação excessiva, mas da regularidade do título e da estabilidade do regime jurídico.
A política agrária constitucional, por sua vez, deve conciliar desenvolvimento e juridicidade. O art. 184 da Constituição autoriza a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, enquanto o art. 186 condiciona a propriedade rural ao cumprimento da função social. Isso demonstra que a terra, no sistema constitucional brasileiro, não se reduz a ativo econômico, mas cumpre função social e ambiental.
3. O ARCABOUÇO NORMATIVO DO TOCANTINS E A TENTATIVA DE CONVALIDAÇÃO AUTOMÁTICA
3.1. Repercussões práticas para a regularização fundiária no Tocantins
A principal repercussão prática da ADI 7.550 é a impossibilidade de utilização do procedimento de convalidação automática previsto nas leis estaduais declaradas inconstitucionais. Isso não significa, contudo, paralisação da regularização fundiária no Estado, mas sim sua reorganização conforme os instrumentos federais válidos.
Os pedidos de regularização devem observar o processo discriminatório de terras devolutas, a análise registral adequada, a comprovação da cadeia dominial e, quando cabível, os mecanismos de titulação previstos em lei federal. O ITERTINS e os demais órgãos estaduais devem atuar dentro dos limites constitucionais, sem criar atalhos normativos incompatíveis com o regime jurídico nacional.
Também se destacam as repercussões sobre comunidades tradicionais, povos indígenas e áreas ambientalmente protegidas. A regularização fundiária não pode legitimar ocupações incidentes sobre áreas com destinação constitucional específica ou com proteção legal reforçada. A titulação somente será válida se respeitar os limites materiais impostos pela ordem constitucional.
3.2. O papel do Direito Registral na prevenção de fraudes e sobreposições
O Direito Registral possui função estratégica na prevenção de fraudes fundiárias. A matrícula, o registro e a averbação têm a finalidade de conferir publicidade, autenticidade, segurança e eficácia aos atos imobiliários. Quando se admite convalidação sem lastro dominial, rompe-se a lógica do sistema e amplia-se o risco de sobreposição de títulos, duplicidade registral e conflitos possessórios.
Em áreas rurais, a individualização georreferenciada da parcela e a identificação correta dos confrontantes são exigências indispensáveis para a segurança jurídica. A regularização fundiária deve ser acompanhada de rigor técnico, não de flexibilização excessiva.
O georreferenciamento é um processo que permite a localização precisa de um objeto ou área na superfície terrestre, utilizando coordenadas geográficas. Essa técnica é essencial para a gestão territorial, pois possibilita a integração de informações espaciais com dados alfanuméricos, facilitando a análise e a tomada de decisões relacionadas ao uso da terra (Aguiar, 2019). No contexto agrícola, o georreferenciamento se torna uma ferramenta valiosa para pequenos produtores, que muitas vezes enfrentam desafios relacionados à segurança da posse da terra e à gestão eficiente de seus recursos (Vasconcelos; Martins, 2015).
Uma das principais características do georreferenciamento é a utilização de sistemas de informações geográficas (SIG), que permitem a visualização, análise e interpretação de dados geoespaciais (Pawlack; Silva; Souza, 2021). Os SIGs combinam informações cartográficas com dados de atributos, possibilitando a criação de mapas temáticos e análises espaciais que ajudam os agricultores a entender melhor as características de suas propriedades (Bolfe, 2019). Essa tecnologia é particularmente útil para pequenos produtores, que podem usar essas informações para otimizar o uso da terra e aumentar a produtividade (Vasconcelos; Martins, 2015).
O georreferenciamento é realizado por meio de técnicas de medição e captura de dados, que podem incluir o uso de GPS (Sistema de Posicionamento Global), fotogrametria e sensoriamento remoto (Pinto; Camargo; Monico, 2013). O GPS, por exemplo, permite a obtenção de coordenadas geográficas com alta precisão, enquanto a fotogrametria utiliza imagens aéreas ou de satélites para criar modelos tridimensionais do terreno (Forlani et al., 2014). Essas tecnologias têm se tornado cada vez mais acessíveis, permitindo que pequenos produtores adotem práticas de georreferenciamento em suas atividades (Macarringue; Bolfe; Pereira, 2022)
Além de facilitar a gestão da propriedade, o georreferenciamento desempenha um papel crucial na regularização fundiária (Pawlack; Silva; Souza, 2021). A regularização fundiária é o processo pelo qual a posse da terra é formalizada, garantindo direitos de propriedade e segurança jurídica aos agricultores (Vieira; Kempfer, 2021). O georreferenciamento fornece a documentação necessária para comprovar a localização e os limites das propriedades, essencial para que pequenos produtores possam reivindicar seus direitos e acessar políticas públicas e financiamentos (Pereira et al., 2016).
O registrador, nesse cenário, não pode atuar como mero homologador de pretensões administrativas incompatíveis com a Constituição. Sua função é controlar a legalidade do título apresentado e zelar pela integridade do sistema registral, em conformidade com a Lei n.6.015/1973.
3.3. Desenvolvimento agrário, segurança jurídica e função socioambiental
A decisão da ADI 7.550 deve ser compreendida como reafirmação da função socioambiental da terra. O desenvolvimento agrário juridicamente legítimo não é aquele que apenas amplia a exploração econômica, mas o que harmoniza produção, proteção ambiental, observância das relações de trabalho e justiça social.
A segurança jurídica agrária não nasce de atalhos normativos, mas da solidez dos títulos e da conformidade do procedimento de regularização com a Constituição. Um imóvel rural devidamente regularizado favorece o crédito, a produtividade e a circulação econômica; porém, para que isso ocorra com estabilidade, é indispensável que a titulação esteja fundada em processo válido.
Assim, a ADI 7.550 não constitui obstáculo à política fundiária. Ao contrário, ela restabelece os limites do federalismo brasileiro e reafirma que a regularização fundiária deve servir à justiça agrária, e não à legitimação sumária de situações dominiais irregulares.
Conclusão
A análise da ADI 7.550 revela que a regularização fundiária rural, embora essencial ao desenvolvimento agrário e à segurança jurídica, deve respeitar rigorosamente a repartição constitucional de competências e os procedimentos estabelecidos na legislação federal. No caso do Tocantins, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade das leis estaduais que instituíam mecanismo simplificado de convalidação de registros rurais, por ofensa à competência privativa da União, à vedação de usucapião de bens públicos e à necessidade de observância do processo discriminatório das terras devolutas.
Conclui-se que a decisão não inviabiliza a regularização fundiária no Estado, mas impede sua realização por meio de atalho normativo incompatível com a Constituição. A regularização legítima deve ocorrer por instrumentos juridicamente adequados, com respeito ao devido processo legal fundiário, à função social da propriedade, à legislação registral e à proteção do patrimônio público.
Em síntese, a segurança jurídica agrária no Tocantins depende da adoção de procedimentos técnicos, constitucionais e federais, aptos a conciliar desenvolvimento rural, proteção ambiental e legitimidade dominial. A ADI 7.550 reafirma, portanto, que a terra somente pode ser titulada validamente quando o Estado observa os limites do ordenamento jurídico.
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