FPA aponta desmonte normativo na proteção fundiária entre 2023 e 2025
De decretos que dispensam comprovação de recursos orçamentários à criação do Programa Terra da Gente, mapeamento da FPA identifica ofensiva normativa que fragiliza a segurança jurídica da propriedade privada rural entre 2023 e 2025
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Entre 2023 e 2025, o governo federal editou ao menos 15 atos normativos que modificaram, suprimiram ou inseriram regras relacionadas à questão fundiária no Brasil. O levantamento, produzido por parlamentares da Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA), aponta que o conjunto das medidas resultou no enfraquecimento das garantias do direito à propriedade privada rural, ao flexibilizar exigências procedimentais para desapropriação, ampliar a participação de movimentos sociais em processos de destinação de terras públicas e criar lacunas normativas que dificultam a regularização fundiária.
O padrão identificado pela FPA é de atuação em múltiplas frentes: revogação de salvaguardas orçamentárias, alteração das regras de titulação, ampliação do papel de organizações não governamentais e movimentos sociais em órgãos técnicos, e omissão deliberada na regulamentação de normas protetivas ao proprietário.
Revogação de salvaguardas orçamentárias e flexibilização de procedimentos
A primeira frente de modificação normativa envolveu a revogação de instrumentos que condicionavam desapropriações à existência prévia de recursos orçamentários. Em abril de 2023, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) revogou o Memorando-Circular nº 01/2019, que exigia essa comprovação antes da instauração de processos desapropriatórios. O Decreto nº 12.002/2024 seguiu a mesma direção ao revogar o Decreto nº 9.191/2017, que tornava obrigatória a demonstração de cobertura orçamentária previamente à publicação de atos com impacto fiscal, categoria que inclui as desapropriações por interesse social para fins de reforma agrária.
A supressão dessas exigências elimina um mecanismo de contenção que impedia a abertura de processos desapropriatórios sem lastro financeiro, o que, na prática, expande a capacidade operacional do Incra independentemente de dotação orçamentária específica.
Titulação coletiva e ampliação do acesso de movimentos sociais ao PNRA
O Decreto nº 11.637/2023 introduziu alterações no processo de titulação fundiária ao permitir que pessoas jurídicas, desde que constituídas como associações ou cooperativas de assentados, sejam tituladas de terras regularizadas, com prioridade à modalidade de titulação coletiva em detrimento da individual. Para o setor produtivo, a medida abre precedente para que organizações vinculadas a movimentos de ocupação de terras, como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), sejam beneficiadas pelo processo de reforma agrária de forma institucional.
A Instrução Normativa nº 132/2023 do Incra complementou esse movimento ao ampliar o rol de entidades habilitadas a realizar o cadastramento de famílias no Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), antes concentrado nos órgãos do próprio Incra, passando a admitir a atuação de outras instituições nessa triagem inicial.
Omissão regulatória e inserção de condicionantes ambientais
Em paralelo às modificações ativas, o levantamento aponta omissão do governo na regulamentação da Lei nº 14.757/2023, que trata da regularização fundiária na Amazônia. A lei prevê que laudos de vistoria para desapropriação produzidos há mais de cinco anos devem ser atualizados, a pedido do proprietário, com a situação atual do imóvel. A ausência de regulamentação inviabiliza a aplicação plena desse direito, preservando a validade de laudos desatualizados em detrimento do produtor.
O Decreto nº 11.688/2023 direcionou áreas passíveis de regularização fundiária para políticas ambientais e excluiu o Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa) da Câmara Técnica de Destinação e Regularização Fundiária de Terras Públicas Rurais (CTD). A Portaria nº 1.309/2025, editada conjuntamente pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar (MDA) e pelo Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), aprofundou essa reconfiguração ao ampliar as competências do MMA no âmbito do Incra e autorizar a atuação de ONGs e movimentos sociais em diagnósticos e levantamentos fundiários.
Questionamentos jurídicos ao Programa Terra da Gente
O ponto de maior tensão jurídica no período foi a criação do Programa Terra da Gente, instituído por decreto em abril de 2024. O programa, editado em resposta a demandas do MST, prevê entre seus dispositivos a possibilidade de incorporação ao patrimônio fundiário da União de terras que ingressaram como bens penhorados em processos. Juristas ouvidos pelo setor sustentam que essa operação exigiria compensação orçamentária e que sua ausência poderia configurar irregularidade fiscal.
Outro ponto contestado é a previsão de cancelamento de títulos já emitidos, inclusive em áreas de faixa de fronteira, e a ausência de distinção entre propriedades produtivas e aquelas que supostamente descumprem a função social, critério cuja aferição, nos termos do artigo 186 da Constituição Federal, exige análise técnica e contraditório. Em março de 2025, sete decretos declararam terras de interesse social para desapropriação em situações que, segundo a FPA, incluem imóveis de porte médio, categoria não sujeita à desapropriação nos termos da Lei nº 8.629/1993.
Respostas legislativas: PDL, PL da função social e pacote anti-invasão
Para sustar o decreto do Programa Terra da Gente, deputados da FPA protocolaram o Projeto de Decreto Legislativo nº 167/2024, de autoria do Deputado Rodrigo Valadares (PL-SE), que aguarda votação na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara dos Deputados.
O Projeto de Lei nº 4.357/2023, de autoria do Deputado Rodolfo Nogueira (PL-MS), tramita no Senado Federal e propõe definição legislativa precisa para o descumprimento da função social da propriedade rural, condicionando o reconhecimento dessa situação à existência de decisão judicial transitada em julgado nas hipóteses de crimes ambientais e trabalhistas. A proposição endereça a lacuna normativa que permite interpretações administrativas expansivas do conceito, ampliando o universo de imóveis passíveis de desapropriação sem controle jurisdicional prévio.
O pacote inclui ainda o Projeto de Lei nº 8.262/2017, que aguarda votação no Plenário da Câmara e autoriza o proprietário a retomar a posse com uso da própria força ou apoio policial, sem necessidade de ordem judicial, dentro de prazo de 180 dias, com obrigação da polícia de garantir a manutenção ou restituição da posse em até 48 horas após notificação. O Projeto de Lei nº 709/2023, do Deputado Marcos Pollon (PL-MS), aguarda definição de tramitação no Senado e estabelece sanções adicionais a invasores de propriedades rurais, incluindo vedação por oito anos de participação no PNRA, celebração de contratos com órgãos públicos, recebimento de benefícios assistenciais, acesso a crédito subsidiado e nomeação para cargos públicos.