Causa e consequência da insegurança ambiental no Brasil
Nesta quarta-feira o Supremo Tribunal Federal julga as ações que discutem a constitucionalidade da Lei 15.190/2025, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental.
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Nesta quarta-feira o Supremo Tribunal Federal julga as ações que discutem a constitucionalidade da Lei 15.190/2025, a Lei Geral do Licenciamento Ambiental. A norma tramitou por vinte e um anos até ser aprovada, está em vigor desde fevereiro e chega ao tribunal antes mesmo de completar um ano de vigência, o que já diz bastante sobre o modo como o país tem produzido e estabilizado suas regras ambientais.
E o problema não se restringe a Lei Geral do Licenciamento. Vamos fazer uma retrospectiva. Em 2020, ao estudar o Código Florestal e a sistemática das Cotas de Reserva Ambiental, sustentei que a decisão do Supremo que criou a terminologia "identidade ecológica", sem precedente e sem explicação técnica que a amparasse, havia gerado externalidades negativas ao mercado e retirado o viés premial dos dispositivos correspondentes da Lei 12.651/2012. O instrumento estava previsto em lei, possuía função econômica definida e simplesmente não era recepcionado, porque não se sabia sob qual critério a compensação seria aceita.
Em outubro de 2024, no julgamento dos embargos de declaração, o próprio Supremo reviu aquele entendimento, declarou a constitucionalidade do dispositivo e manteve o bioma como critério de compensação. A correção veio, portanto, seis anos após o julgamento de mérito e doze anos depois de promulgada a lei. O trânsito em julgado só ocorreu em fevereiro de 2025, treze anos após a norma entrar em vigor. Mas também não resolveu por completo a questão das Cotas de Reserva Ambiental, que até hoje não tomaram a tração devida.
Não se pretende aqui discutir o acerto de uma ou de outra posição. O ponto que interessa a quem investe é outro: durante treze anos, produtores rurais, instituições financeiras, órgãos licenciadores e tribunais estaduais aplicaram uma lei cujo alcance permanecia em aberto. O mercado não deixou de operar nesse período, mas operou com desconto, e esse desconto é a expressão econômica daquilo que se convencionou chamar de insegurança jurídica.
É o mesmo padrão que se observa agora no licenciamento ambiental. A Lei 15.190/2025 foi sancionada com sessenta e três vetos, dos quais cinquenta e dois foram derrubados pelo Congresso em novembro, e teve quatro ações ajuizadas no Supremo já em dezembro, antes de produzir efeitos. Convém registrar que uma delas foi proposta pela indústria da construção e pede a declaração de constitucionalidade da norma, ou seja, o próprio setor regulado recorreu ao tribunal não para afastar a regra, mas para saber se pode confiar nela.
O parecer da Procuradoria-Geral da República, apresentado em maio, é bastante ilustrativo dessa fragilidade. Ao propor a procedência parcial das ações, aponta vício formal precisamente nos dispositivos que redesenham, por lei ordinária, a repartição de competências entre União, Estados e municípios fixada em lei complementar. A objeção, note-se, não recai sobre o mérito ambiental da simplificação pretendida, e sim sobre o instrumento normativo escolhido para promovê-la, questão que era previsível no momento em que se legislou.
Daí decorre a crítica que me parece central. Convencionou-se atribuir a insegurança ambiental brasileira ao excesso de rigor da legislação, quando o que efetivamente trava investimento é a fragilidade do modo pelo qual as exigências são instituídas e removidas. Uma simplificação aprovada por caminho juridicamente contestado não simplifica coisa alguma, apenas desloca a incerteza do órgão licenciador para o tribunal, onde ela permanecerá pelos anos que o processo consumir.
Tampouco se pode depositar no Judiciário a função de estabilizador. O Superior Tribunal de Justiça ofereceu neste ano demonstração eloquente disso. Em janeiro, a Primeira Turma impôs a recomposição integral de área degradada em Goiás, recusando o argumento de que a vegetação já se regenerava naturalmente. Em abril, a mesma Primeira Turma dispensou outro proprietário de recuperar e de indenizar, justamente porque a área se encontrava em recuperação natural avançada. A questão não foi afetada ao rito dos recursos repetitivos, de modo que o desfecho continua dependendo, em alguma medida, da distribuição.
Outro exemplo que manifesta essa instabilidadeestá relacionado ao bioma Mata Atlântica. Como a nova lei revogou a anuência prévia do Ibama para a supressão de vegetação na Mata Atlântica, a decisão migrou para os órgãos estaduais, e vários deles já editaram regulamentação própria sobre uma moldura federal que o Supremo ainda irá apreciar. O Paraná, por exemplo, editou lei em 2024, decreto em 2025 e instruções normativas em janeiro deste ano. Um mesmo empreendimento passa, assim, a enfrentar exigências, prazos e riscos distintos conforme a fronteira estadual que atravessa.
Os efeitos econômicos dessa arquitetura aparecem longe do noticiário jurídico. Manifestam-se no custo de capital, na medida em que o investidor precifica a possibilidade de alteração da regra durante a vida útil do ativo; no cronograma, porque licença sob questionamento atrasa a contratação de financiamento e o fechamento de garantias; no balanço, sob a forma de provisão; e na avaliação de empresas, como desconto em operações de fusão e aquisição. Há ainda o efeito concorrencial, pouco discutido, de empresas que passam a competir sob regimes distintos por circunstância processual, e não por eficiência.
Por essa razão, o aspecto mais relevante do julgamento de quarta-feira talvez não seja o resultado em si, mas a eventual modulação de efeitos. Entre fevereiro e agosto foram emitidas licenças com fundamento na lei sob exame. Reconhecida a inconstitucionalidade com eficácia retroativa, atos até então regulares tornam-se irregulares e o passivo constitui-se de imediato. Modulada a decisão, preserva-se o que foi praticado e a discussão desloca-se para os processos futuros. Trata-se, portanto, de deliberação de impacto patrimonial superior ao do próprio mérito, ainda que costume ser tratada como questão acessória.
O julgamento definirá o rumo do licenciamento ambiental, mas não enfrentará a causa da insegurança, que reside no modo de produzir e de estabilizar as normas. Enquanto a correção continuar chegando anos depois, o custo dessa demora seguirá sendo suportado por quem precisou decidir antes dela.