Por que não se pode punir quem está se regularizando em área consolidada

Publicado em 23 de junho de 2026, 14h08

Há uma cena se repetindo em milhares de propriedades rurais e sempre com o mesmo enredo. O produtor inscreve o imóvel no Cadastro Ambiental Rural, como o art. 29 da Lei 12.651/2012 o obriga, declara as áreas abertas nas décadas de setenta, oitenta, noventa e anos dois mil — todas anteriores a 22 de julho de 2008 e quase todas sem autorização, como eram quase todas as aberturas daquele tempo —, o órgão estadual aponta o déficit de reserva legal e o produtor inicia a adesão ao Programa de Regularização Ambiental para compensá-lo. É nesse exato momento, com o imóvel a caminho da regularidade, que chega a ação civil pública pedindo indenização milionária pelo desmatamento pretérito, já que ele “teria sido confessado”. Pune-se o ato de regularizar-se. E é precisamente esse o ato que a lei mandou não punir.

A regra que decide a questão raramente é lida por inteiroe raramente sua história legislativa é conhecida. O art. 59, § 4º, do Código Florestal proíbe a autuação do proprietário por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008 não apenas depois de assinado o termo de compromisso, mas já "no período entre a publicação desta Lei e a implantação do Programa de Regularização Ambiental", e enquanto o termo estiver sendo cumprido. A proteção começa antes da assinatura. Basta o produtor estar dentro da janela de regularização para que a punição pela supressão pretérita fique vedada. E essa janela está aberta. A Lei 14.595/2023 reabriu e escalonou os prazos de adesão ao PRA — até 31 de dezembro de 2023 para imóveis acima de quatro módulos fiscais e até 31 de dezembro de 2025 para os de até quatro módulos e a agricultura familiar. Quem hoje busca firmar o termo está exatamente onde a lei o quer: em vias de regularização, e por isso a salvo de autuação pelo fato anterior ao marco.

Por sua vez, o § 5º do mesmo artigo afirma que, da assinatura do termo de compromisso até seu cumprimento, ficam suspensas as sanções. E aqui, leia-se “sanções” em sentido amplo, como consequência jurídica desfavorável em razão do descumprimento de uma norma. Logo, abarca as três esferas de sancionamento: administrativa, cível e criminal. Daí a razão de afirmarmos que, propor ação civil pública visando à indenização pelas supressões regularizadas no âmbito do Programa de Regularização Ambiental é fazer pela via judicial o que a via administrativa tem ordem expressa de não fazer.

Para entender por que o legislador foi tão claro, é preciso recuar e olhar a história inteira do instituto, porque ela explica a intenção. A proteção florestal brasileira nasceu com o Código Florestal de 1934 (Decreto 23.793), no governo Vargas, que já exigia a manutenção de uma quarta parte da cobertura. Foi substituída pelo Código de 1965 (Lei 4.771), no governo Castello Branco, que estruturou as áreas de preservação permanente e a reserva legal por critérios espaciais e percentuais. A Medida Provisória 2.166-67, de 2001, modernizou esses conceitos e fixou os percentuais por bioma. Nenhuma dessas leis, porém, trouxe um marco temporal que distinguisse a ocupação histórica do desmatamento novo. Quem havia aberto a terra sob incentivo estatal nas décadas anteriores, conforme a lei e a política agrícola do seu tempo, viu-se, da noite para o dia, em situação de ilegalidade permanente, com obrigação de recompor segundo padrões que não existiam quando produziu.

O impasse tornou-se insustentável com a edição da Lei 9.605/98 e no fim da década de 2000. De repente, os produtores rurais do Brasil passaram a ser “criminosos”. OsDecretos 6.514, de 22 de julho de 2008, e 6.686, que regulamentaram a lei, transformaram a falta de averbação da reserva legal em infração, com multa diária por hectare, criando um passivo iminente para milhões de propriedades. O governo, ciente de que aplicar a multa significaria criminalizar o campo em massa, adiou sucessivamente a cobrança e editou o Decreto 7.029, de 2009, o Programa Mais Ambiente, que instituiu a regularização voluntária e, pela primeira vez, protegeu de autuação quem aderisse por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008. A escolha do marco e os instrumentos da regularização nasceram ali, por decreto, antes da lei. Como registra a doutrina, "tanto o Programa de Regularização Ambiental quanto o Cadastro Ambiental Rural não constituem exatamente inovações, posto que já faziam parte do Programa do Governo Federal Mais Ambiente, instituído pelo Dec. 7.029/2009" (MILARÉ, Édis (coord.). Lei Florestal: uma análise após 10 anos. RT, 2022). O Código Florestal de 2012 apenas transformou em regime permanente o que o Executivo já vinha fazendo para trazer o produtor à regularidade, com inspiração em um sistema trazido do Estado de Mato Grosso.

A tramitação legislativa, que durou treze anos, confirma a intenção em cada documento. O Projeto de Lei 1.876, de 1999, do deputado Sérgio Carvalho, foi rejeitado duas vezes — em 2005 e em 2006 — até que a Comissão Especial de 2009 e a relatoria do deputado Aldo Rebelo o transformassem no veículo da reforma. O relatório de Aldo Rebelo evita a palavra "anistia" e descreve o mecanismo como "regularização": as áreas em uso "serão tomadas como espaço consolidado da atividade agrícola e da pecuária", com o objetivo declarado de "contemplar o princípio do ato jurídico perfeito" de quem converteu a vegetação, regularizando aqueles que desmataram além do permitido à época da supressão, no âmbito do Programa de Regularização Ambiental. No Senado, ao rejeitar as emendas que queriam recuar o marco, o relator Luiz Henrique da Silveira cindiu os dois tempos da lei — a parte permanente "regularia o direito ambiental para o futuro" e a transitória trataria de "corrigir os erros do passado", "demonstrando a disposição de apenas regularizar as existentes". Quem ocupou antes do marco entra no regime de transição; quem desmata depois responde pelo regime pleno. Esse desenho é a antítese da perseguição.

Mesmo o ponto mais delicado foi enfrentado com método. Quando a presidente Dilma Rousseff vetou o artigo original sobre áreas consolidadas, em 25 de maio de 2012, a razão de veto não foi acabar com a regularização, e sim impedir que ela virasse perdão sem contrapartida — o dispositivo "parece conceder uma ampla anistia aos que descumpriram a legislação [...], de forma desproporcional e inadequada" (Mensagem nº 212, de 2012). A Medida Provisória 571, editada no mesmo ato, registrou que se vetou "não permitindo uma ampla anistia aos que descumpriram as leis ambientais", mas que, ao recriar o art. 61-A, "fica afastada a possibilidade de anistia ampla a quem quer que tenha incorrido em desmatamentos nas APP" (Exposição de Motivos Interministerial nº 18, de 2012). Rejeitou-se a anistia incondicional; construiu-se a regularização condicionada. Os próprios parlamentares diziam isso em voz alta no plenário do Senado, em 6 de dezembro de 2011: "não estamos dando anistia a ninguém. É prevista a recuperação de mais de 35 milhões de hectares de vegetação em todo o Brasil", afirmou Blairo Maggi. A intenção declarada, da Câmara ao Senado, foi recuperar a vegetação na medida do possível, não cobrar indenização de quem produzia.

O Supremo Tribunal Federal fechou esse arco. No julgamento conjunto da ADC 42 e das ADIs 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937, concluído em 28 de fevereiro de 2018 sob relatoria do ministro Luiz Fux e transitado em julgado em 21 de fevereiro de 2025, a Corte declarou a constitucionalidade dos arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67, assentando que "o tamanho do imóvel é critério legítimo para definição da extensão da recomposição das Áreas de Preservação Permanente", e rejeitou, por maioria, a tese da anistia inconstitucional. O fundamento que prevaleceu descreve o instituto com precisão. Como sintetizou o ministro Herman Benjamin no Superior Tribunal de Justiça, "o legislador não suspende, nem converte o nada jurídico" (REsp 1.240.122/PR). Se a lei suspende sanções e converte multas, é porque não as apagou — redirecionou o passivo para a recuperação efetiva, e não para a punição em dinheiro.

Daí decorre a natureza condicionada do benefício, que é o que protege quem está em adesão. O direito de continuidade de uso, ensina a doutrina, "somente será reconhecido em definitivo após o cumprimento integral do Termo de Compromisso ou do PRA. Caso não sejam recuperadas as áreas nos prazos estipulados, o proprietário ou possuidor perde" a prerrogativa (MILARÉ, Édis (coord.). Lei Florestal: uma análise após 10 anos. RT, 2022). Nesse período, entretanto, ficam suspensas todas as sanções, inclusive as civis. O termo de compromisso, como sustento em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2026), "assume dupla natureza jurídica: constitui simultaneamente instrumento de formalização das obrigações recuperatórias e título executivo". Quem está firmando esse termo não confessa crime nenhum. Faz, com data e protocolo, exatamente o que o Estado lhe pediu para fazer. A pretensão que o ordenamento conserva é a de recuperação, e ela já tem instrumento, prazo e credor no próprio programa. Punir esse produtor com uma condenação civil paralela, pela mesma supressão pré-2008, é cobrá-lo duas vezes pelo mesmo fato e, pior, no momento em que ele cumpre a lei.

A jurisdição federal já recusou essas pretensões. A Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ao julgar a Apelação Cível 0000003-95.2012.4.01.3903, em 17 de julho de 2024, reformou a sentença e julgou improcedente o pedido por reconhecer "área consolidada [...], área já recuperada pelo empreendedor, obtenção de Cadastro Ambiental Rural (CAR) e licenciamento ambiental, impossibilidade de bis in idem [...], ônus da prova não cumprido pelo autor". A Décima Segunda Turma da mesma Corte, em 2 de agosto de 2024, manteve a improcedência por reconhecer que a Lei 12.651/2012 "autorizou a continuidade de atividades" em áreas consolidadas; e o Tribunal Regional Federal da 3ª Região aplicou o atual Código a imóvel "localizado em área rural consolidada, anterior a 22 de julho de 2008", em ação civil pública às margens do rio Paraná. A âncora da imprescritibilidade — o Tema 999 da repercussão geral (RE 654.833/AC, relator ministro Alexandre de Moraes, 20 de abril de 2020) — não socorre o autor, porque a imprescritibilidade conserva pretensões existentes, não as cria onde a lei afastou a ilicitude e converteu o passivo em obrigação assumida no programa estatal.

Como sustentei em duas colunas recentes — sobre a litigância predatória do Ministério Público estadual do Estado de Mato Grosso contra propriedades rurais e sobre a impossibilidade de ação civil pública diante de termo de compromisso assinado —, o defeito dessas demandas é, antes de processual, material e histórico. O Código Florestal fez uma promessa aos mais de oito milhões de imóveis que ingressaram no CAR: quem declarasse, aderisse e compensasse estaria regular. Essa promessa tem três décadas de história legislativa por trás, do Programa Mais Ambiente de 2009 ao trânsito em julgado da ADC 42 em 2025, e em nenhum documento dessa trajetória — relatórios, vetos, exposições de motivos, votos — se lê a intenção de perseguir quem se enquadra na área consolidada. Lê-se o contrário, a decisão deliberada de trazê-lo para a regularidade. Quando o produtor está justamente nesse caminho, buscando firmar o termo de compromisso dentro do prazo que a própria lei reabriu, falta à ação civil pública indenizatória o ilícito que a sustentaria e o interesse de agir que a legitimaria. Punir quem se regulariza inverte a lei que se invoca para puni-lo — e destrói o único incentivo capaz de levar o produtor ao cadastro de que o meio ambiente depende.