O PL 6.531/2025 e o regime de regularização de áreas rurais embargadas

Coluna de Diovane Franco: o Senado aprovou o PL 6.531/2025, criando os arts. 79-B e 79-C na Lei 9.605/1998 para disciplinar embargos ambientais rurais, tema que o autor já havia tratado em seu livro de 2025 com proposta de art. 72-A. O autor propõe cinco correções à Câmara, entre elas suprimir “cautelarmente” e declarar em lei a natureza híbrida do embargo.

Por Diovane Franco

Em 2 de setembro de 2026, o Plenário do Senado Federal aprovou, em votação simbólica, o Projeto de Lei nº 6.531, de 2025, do senador Sérgio Petecão (PSD-AC), que acrescenta os arts. 79-B e 79-C à Lei nº 9.605/1998 para disciplinar a regularização de áreas rurais embargadas por infração relacionada aos regimes de proteção da vegetação do Código Florestal. O texto segue à Câmara dos Deputados. Em 2025, ao encerrar o livro Embargos ambientais em áreas rurais, propus alterar exatamente a mesma lei, com o mesmo objetivo, por meio de um art. 72-A. O diagnóstico coincidiu, mas, o alcance, não, e a diferença merece exame enquanto o texto ainda pode ser corrigido.

Começo pelo que o projeto acerta, porque é bastante.

As soluções procedimentais do texto aprovado

O caput do art. 79-B obriga a autoridade que embarga a oferecer ao autuado, no mesmo ato do embargo ou do auto de infração, a possibilidade de celebrar termo de compromisso destinado à cessação da conduta, à reparação do dano e ao retorno da parcela à regularidade. A palavra é do relator, senador Zequinha Marinho (Podemos-PA), que no Parecer nº 15, de 2026, da Comissão de Agricultura e Reforma Agrária, substituiu o verbo "cientificar", do texto original, por "oferecer", para que a rota de saída deixasse de ser informação e passasse a ser dever. Sustentei no livro que o embargo é medida excepcional, e que, diante de dano sem ilícito contemporâneo ou de dano de pequena monta, o Poder Público deve notificar o proprietário para firmar termo de compromisso antes de restringir. O projeto não vai tão longe, mas move o termo de compromisso do fim para o início do procedimento, que é o lugar certo.

O § 1º fixa prazo de sessenta dias para que a autoridade apresente proposta de termo ou decida fundamentadamente pela inviabilidade, e os §§ 2º e 3º amarram a esse prazo uma consequência muito importante. Assinado o termo, ou vencido o prazo em silêncio, ficam suspensos os efeitos econômicos acessórios do embargo. Prazo sem consequência é exortação, e o Congresso brasileiro produz exortação em quantidade industrial. A técnica adotada aqui é a mesma que propus nos §§ 13 e 17 do art. 72-A, onde o decurso de quarenta e cinco dias sem manifestação conclusiva suspende automaticamente o embargo, com possibilidade de reativação posterior. O projeto escolheu prazo maior e efeito menor, mas escolheu o mecanismo certo.

O art. 3º do texto aprovado alcança os embargos administrativos em vigor na data de publicação, com reabertura de prazos, e o parágrafo único impõe aos órgãos ambientais a implementação, em até trinta dias, de cronograma escalonado de recebimento dos requerimentos, priorizando os embargos mais antigos e assegurando o atendimento de todos os autuados em doze meses. Uma lei que só valesse para o embargo futuro seria irrelevante para quem está embargado há uma década.

O § 13 afasta o regime das infrações praticadas em contexto de atividade economicamente ilícita, com rol exemplificativo que menciona garimpo ilegal, grilagem, ocupação irregular de terras públicas, terra indígena e unidade de conservação. A distinção entre produtor rural em atividade lícita e infrator cuja infração é a própria fonte do lucro é pressuposto de qualquer política sancionadora que pretenda funcionar.

Dito isso, uma única palavra do caput ameaça tudo o que vem depois dela.

O alcance do novo regime e o advérbio “cautelarmente”

O caput do art. 79-B dirige-se à autoridade “que embargar cautelarmente área rural”. A Lei nº 9.605/1998, porém, arrola o embargo de obra ou atividade entre as sanções administrativas, no inciso VII do art. 72, e é com esse fundamento que boa parte dos termos é lavrada. O advérbio, portanto, não descreve uma espécie de embargo que a lei conheça. Ele cria um filtro e entrega a chave desse filtro a quem deveria ser o destinatário da norma. O alcance do novo regime passa a depender do rótulo que a própria Administração atribui ao ato que praticou.

O órgão que lavrar o termo com fundamento no art. 72, VII, ou que assim o classificar na decisão final, fica livre do dever de oferecer o termo de compromisso, do prazo de sessenta dias e da suspensão automática dos efeitos econômicos. Tudo o que o projeto conquista nos parágrafos seguintes pode ser neutralizado por uma escolha de redação no auto de infração. Sustentei no livro que o embargo tem natureza híbrida, produzindo efeitos cautelares e sancionatórios desde a imposição inicial, e propus que a lei dissesse isso expressamente, em vez de deixar a qualificação ao arbítrio de quem autua. O art. 72-A que sugeri abre justamente por aí, definindo a natureza jurídica no § 1º, antes de disciplinar qualquer procedimento. Sem essa definição, o regime novo vale para os embargos que a Administração quiser que ele valha.

O próprio relator percebeu o desencaixe, ainda que por outra via. A Emenda nº 1-CRA suprime a palavra “exclusivamente” do § 1º do art. 79-A, na redação da Medida Provisória nº 2.163-41, de 2001, para evitar a leitura de que o termo de compromisso ali previsto só serviria às hipóteses de licenciamento do caput daquele artigo. A correção é necessária e resolve metade do problema. A outra metade continua no advérbio do art. 79-B.

A prática já demonstrou para onde isso caminha. Em 23 de junho de 2026, a 3ª Seção do Tribunal Regional Federal da 1ª Região concluiu o julgamento do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas nº 94 e fixou tese vinculante segundo a qual, reconhecida a prescrição no processo administrativo ambiental em qualquer de suas modalidades, extingue-se também o respectivo termo de embargo. O tribunal que decide sobre cerca de oitenta por cento do território nacional acabou de recusar a leitura puramente cautelar do embargo. O Senado aprovou, dois meses depois, um texto que a pressupõe.

O elogio e a supressão do critério objetivo de regeneração

O § 9º do art. 79-B, no texto do senador Petecão, considerava recuperada a vegetação que estivesse por período igual ou superior a oito anos em processo ininterrupto de sucessão ecológica natural ou de regeneração natural assistida, com presunção em favor do administrado salvo indícios objetivos de interrupção relevante; o § 10 mandava verificar esses requisitos preferencialmente por sensoriamento remoto, admitindo inspeção presencial diante de inconsistências nas imagens.

O parecer da Comissão de Agricultura registra que o projeto "valoriza instrumentos modernos de gestão ambiental" e que o critério objetivo de oito anos, associado ao uso preferencial do sensoriamento remoto, "tende a reduzir custos de fiscalização e diminuir a litigiosidade", representando "avanço relevante em termos de segurança jurídica e redução de assimetrias de informação" para o produtor da Amazônia Legal. Poucas páginas adiante, no mesmo documento, a Emenda nº 2-CRA dá nova redação ao § 9º para remeter os critérios técnicos ao regulamento, sob o fundamento de que "o assunto pertence à seara técnica e fornecer, em lei, parâmetros gerais não é a melhor escolha nesse caso". O § 10 desaparece sem menção. No texto final aprovado em Plenário, considera-se recuperada a vegetação quando comprovado, "mediante critérios técnicos definidos em regulamento", o processo de sucessão ecológica, "observado período mínimo e indicadores de qualidade ambiental" que a lei não fixa.

Escrevi na exposição de motivos da proposta do livro que um dos objetivos centrais de legislar sobre embargo é coibir a alteração dos requisitos de suspensão da medida conforme mudam as gestões administrativas, instabilidade que se implementa quase sempre por ato infralegal. O exemplo não é hipotético, e a Instrução Normativa Ibama nº 08/2024 é um exemplo, um tanto quanto autoritário, vivo. Ela passou a exigir CAR aprovado como requisito de desembargo, condição que o Código Florestal não impõe, e o resultado prático está documentado no livro e nos autos que todos nós vemos. Devolver ao regulamento o critério de recuperação da vegetação é entregar ao mesmo agente a chave que a lei acabou de tirar de suas mãos. A escolha pode ser defendida em tese; o que não se sustenta é elogiar o critério legal e suprimi-lo no mesmo parecer.

A ausência de disciplina da saída do sistema

Os §§ 7º e 8º do art. 79-B original diziam que, cumpridas integralmente as obrigações assumidas, a autoridade declararia a regularização definitiva da área, e que essa declaração constitui direito do autuado, a ser apreciado motivadamente em até noventa dias. O relatório do senador Zequinha Marinho descreve os dois dispositivos com precisão na parte expositiva. A análise não volta a mencioná-los. A emenda não os justifica. O texto final não os contém.

Sobrou uma lei que disciplina como entrar no termo de compromisso e silencia sobre como sair dele. O produtor que cumprir integralmente as obrigações não tem prazo para obter a declaração de regularidade, não tem direito subjetivo expresso a requerê-la e volta a depender da cláusula aberta do art. 15-B do Decreto nº 6.514/2008, segundo a qual a cessação das penalidades de suspensão e embargo "dependerá de decisão da autoridade ambiental após a apresentação, por parte do autuado, de documentação que regularize a obra ou atividade". Dediquei um capítulo inteiro do livro a demonstrar que essa redação lacônica é a origem da discricionariedade que se pretende corrigir, e que qualquer reforma séria precisa dizer, em lei, quais documentos comprovam a regularização e em que prazo o pedido é apreciado. Foi o que fiz nos §§ 10 e 11 do art. 72-A proposto. O projeto tinha a solução escrita e a perdeu no caminho.

Os efeitos econômicos acessórios e sua origem extra-administrativa

Os §§ 2º e 3º suspendem "os efeitos econômicos acessórios do embargo". A lei não define a expressão, e a indefinição não é detalhe de redação. Demonstrei no livro que a restrição que quebra o produtor rural não nasce dentro do ato administrativo. Ela nasce da inscrição na lista pública de áreas embargadas e se materializa em três lugares que a Lei nº 9.605/1998 não alcança: na recusa de crédito pelas instituições financeiras, com fundamento no Manual de Crédito Rural do Banco Central; na recusa de compra da produção por tradings e frigoríficos, em cumprimento de acordos firmados com o Ministério Público; e no indeferimento de incentivos fiscais por órgãos que não são o órgão ambiental autuante.

Suspender por lei federal os "efeitos acessórios" do embargo não obriga o banco privado a conceder o financiamento nem o comprador de grãos a assinar o contrato, porque nenhum dos dois aplica a Lei de Crimes Ambientais. Ambos consultam uma base de dados. A proposta do livro ataca a origem, vedando nos §§ 21 a 24 do art. 72-A o uso das informações do sistema para restrição de crédito e comercialização fora da hipótese de infração contemporânea, proibindo a extensão das restrições a outros imóveis do mesmo titular e garantindo acesso a financiamento destinado à recuperação da área degradada. Sem dizer o que a base autoriza terceiros a fazer, a suspensão do § 2º vale no papel do órgão ambiental e não vale no balcão do banco.

A análise do CAR no prazo de sessenta dias

A Emenda nº 2-CRA inseriu no § 1º do art. 79-B uma obrigação que não estava no projeto original: dentro dos sessenta dias, a autoridade deve "promover a análise do Cadastro Ambiental Rural (CAR) da propriedade objeto do embargo". O relator justifica pela ligação indissociável entre a regularização da propriedade e a análise do cadastro, e a ligação existe.

O prognóstico é outro. Segundo a sexta edição do estudo Onde estamos na implementação do Código Florestal?, do Climate Policy Initiative da PUC-Rio, publicada em dezembro de 2025 com dados de novembro daquele ano, o Brasil tem pouco mais de 8 milhões de cadastros inscritos, 24% com análise iniciada e 724 mil validados, o equivalente a 9% da base nacional em treze anos de vigência da lei. Determinar que o mesmo aparato analise o CAR em sessenta dias, por provocação de qualquer autuado, sem destinar-lhe pessoal, sistema ou orçamento, é transferir para a norma um trabalho que a estrutura não faz. O inciso II do próprio parágrafo abre a saída. Diante da escolha entre analisar o cadastro e proferir decisão fundamentada quanto à inviabilidade da celebração, o órgão sobrecarregado tenderá à segunda, que é incomparavelmente mais barata. O dispositivo que deveria destravar a regularização pode acabar produzindo um estoque de indeferimentos motivados em sessenta dias.

Registro o contraponto, porque ele é honesto. Diferentemente do art. 59, § 2º, do Código Florestal, que condiciona a adesão ao Programa de Regularização Ambiental a uma validação prévia do cadastro sem prever qualquer consequência para a omissão, aqui a mora tem preço. É desenho superior ao que está em vigor, e é por isso que a crítica se dirige à calibragem, não à ideia.

Agenda para a tramitação na Câmara dos Deputados

O PL 6.531/2025 identifica corretamente o problema, e a justificação do senador Petecão o nomeia com todas as letras: o embargo, “concebido primordialmente como medida cautelar”, acabou por “assumir caráter de sanção de duração indeterminada”. Essa frase poderia estar no meu livro, e em substância está. O que a Câmara recebe é um bom projeto mal acabado, e o acabamento cabe em cinco correções.

Suprimir o advérbio "cautelarmente" do caput do art. 79-B e declarar em lei a natureza híbrida da medida, de modo que o regime alcance o embargo qualquer que seja a qualificação que a autoridade lhe atribua no auto ou na decisão. Consolidar o art. 79-B em texto contínuo, sem reticências e sem saltos de numeração, decidindo expressamente sobre os §§ 7º, 8º e 10. Restabelecer a declaração de regularização definitiva como direito do autuado, com prazo de apreciação. Recolocar em lei o critério objetivo de recuperação da vegetação, ainda que com período diverso dos oito anos originais, porque a razão de legislar sobre embargo é precisamente subtrair esse critério à oscilação do ato infralegal. E enfrentar os efeitos econômicos onde eles nascem, dizendo o que a base pública de áreas embargadas autoriza terceiros a fazer.

Nenhuma dessas correções enfraquece a proteção ambiental. Todas elas reduzem a litigiosidade que hoje transfere ao Judiciário aquilo que o legislador deixou em aberto, e é o Judiciário quem tem dito, de forma cada vez mais clara, que o embargo sem processo válido não se sustenta. O Senado deu o primeiro passo em quase trinta anos para tirar o embargo ambiental da zona de silêncio da Lei nº 9.605/1998. Seria uma pena que a lei nascesse pedindo regulamento para dizer o que ela mesma poderia ter dito.