Embargar sem ouvir: a sanção que a Constituição não autoriza

Publicado em 31 de maio de 2026, 13h21

Em 20 de maio de 2026, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei nº 2.564/2025. Vinte e quatro horas depois, ao menos seis veículos de imprensa publicaram manchetes com variações sobre uma única palavra — devastação. A Câmara, em nota oficial do próprio Portal da Casa, afirmou que os deputados "aprovaram projeto que impede a fiscalização ambiental de adotar medidas cautelares". O Ministério do Meio Ambiente classificou o texto como "retrocesso na legislação ambiental" que ameaça biomas. Alguns portais disseram que: a Câmara "limita a atuação" do Ibama; “prejudica até setenta por cento das ações do Ibama na Amazônia". Outras duas matérias da semana, afirmaram que o projeto "barra" a fiscalização remota e "proíbe" o embargo de área desmatada sem vistoria. Outro portal chamou o texto de pacote de "ataques ambientais para favorecer agronegócio".

Impede? Não impede. Barra? Não barra. Proíbe? Não proíbe.

O leitor que abriu o jornal pela manchete pode acreditar nisso. O leitor que abriu o projeto, não.

O que o PL diz, em letra de forma

O texto aprovado acrescenta um único artigo à Lei nº 9.605/1998 — a Lei de Crimes Ambientais. É o art. 72-A, com dois parágrafos. A redação cabe num cartão de visita.

Art. 72-A. Constatada a ocorrência de dano ambiental, o agente de fiscalização, no uso do seu poder de polícia, poderá adotar medidas administrativas cautelares para afastar risco iminente de agravamento do dano, para interromper a sua ocorrência e para resguardar a recuperação ambiental.

§ 1º As medidas administrativas cautelares não poderão ser utilizadas como instrumento de antecipação das sanções previstas no art. 72 desta Lei, sob pena de nulidade do processo.

§ 2º Fica vedada a imposição de embargo baseado exclusivamente em detecção remota de infração decorrente de supressão de vegetação, sendo garantida a notificação prévia do autuado para prestar esclarecimentos em prazo razoável antes da imposição da medida.

Leia outra vez o § 2º. Veja a palavra exclusivamente. Veja a expressão notificação prévia. O projeto não veda o uso de imagem de satélite. Não veda a fiscalização. Não veda o auto de infração. Não veda a multa. Não veda o embargo. Veda apenas o embargo cuja única prova seja a detecção remota — e somente até que se notifique o autuado para apresentar esclarecimentos. Notificou? Pode embargar. Apresentou ASV legítima? Não embarga. O fiscal continua autorizado a entrar em campo, a apreender equipamento, a lavrar auto, a multar. Pode tudo. Só não pode embargar sem ouvir.

A própria Procuradoria Federal Especializada junto ao Ibama já dizia isso. Em 2012, a Orientação Jurídica Normativa nº 32/2012/PFE/IBAMA — citada na justificativa do PL pelo próprio deputado Lucio Mosquini — diferenciou expressamente medida cautelar imediata, cabível em urgência sem oitiva, de sanção administrativa, que exige contraditório prévio e ampla defesa. O Projeto não inventa nada. Positiva o que a assessoria jurídica do próprio órgão fiscalizador reconhece há catorze anos.

A hipocrisia da manchete

Há uma coincidência curiosa nos veículos que chamaram o PL de "PL da devastação". Boa parte deles defende, em outras editorias do mesmo jornal, com letra grande e em manchete, a importância do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal, da presunção de inocência, da motivação dos atos administrativos. Defende quando o autuado é jornalista, é estudante, é trabalhador, é ativista. Defende quando o agente do Estado é a Receita, é a Polícia Civil, é o Procon, é o Banco Central.

Quando o autuado é produtor rural, a garantia vira obstáculo. O contraditório vira "burocracia". A notificação vira "morosidade". A ampla defesa vira "manobra protelatória". Direito fundamental, neste caso, pesa menos.

O fato é que não pesa. A Constituição não distingue.

O art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal é universal — "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal" e "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes". O art. 5º, XXII, garante a propriedade. O art. 170, parágrafo único, garante a livre iniciativa. O art. 225 garante o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Todos estão no mesmo plano hierárquico. Todos são direitos fundamentais. A dogmática contemporânea ensina que direitos fundamentais funcionam como princípios — mandamentos de otimização que colidem e demandam ponderação à luz da proporcionalidade. Não existe direito absoluto. O meio ambiente não é exceção.

Quando a imprensa escolhe defender apenas os direitos fundamentais que lhe interessam, ela faz política, e não direito.

Forma é garantia

Lenio Streck, em coluna na Consultor Jurídico — "O eterno retorno à questão: não há nulidade sem prejuízo?", de 21 de setembro de 2020 —, alertou sobre o uso autoritário do princípio pas de nullité sans grief. O harmless error à brasileira virou, na leitura de Streck, espécie de válvula de escape decisória — e na administração a coisa não é diferente. Em vez de enfrentar o vício processual em sua densidade constitucional, o intérprete invoca a cláusula da inexistência de dano e descarta a defesa. Em série mais recente, em coautoria com Marcio Berti — "Prejuízo presumido (in reipsa) e o núcleo essencial das garantias", de 7 de novembro de 2025 —, os autores retomam a tese. Violações ao núcleo essencial das garantias processuais não podem condicionar nulidade à demonstração concreta de prejuízo, nos ensinando que a forma processual não é formalismo. É garantia. É sobre isso que quero falar.

Aplique-se à seara administrativa sancionadora. Notificar previamente o autuado antes de impor sanção que paralisa atividade econômica, restringe o uso da propriedade e marca o CPF no sistema bancário não é "abrir a porteira". É garantir a forma que protege o cidadão contra o abuso do poder de polícia.

Daniel Ferreira é categórico ao afirmar que "não se diga serem o devido processo legal e seus corolários — o contraditório e a ampla defesa — instrumentos meramente formais de tutela, mas sim meios materiais mais do que idôneos para proteção de quaisquer interessados". E completa, invocando Marçal Justen Filho, que "deve o contraditório apresentar-se previamente". Previamente. Não depois.

Fábio Medina Osório, em obra que inaugurou a disciplina no Brasil em 2000 e celebra vinte e cinco anos de impacto na sua décima edição, distingue o devido processo legal formal, que assegura procedimento, do substancial, que assegura conteúdo razoável e proporcional. Os dois exigem oitiva antes da sanção. Os dois proíbem que o agente do Estado decida sem ouvir. O argumento da urgência ambiental é legítimo. Não é, contudo, suficiente para suprimir contraditório.

O embargo rural não é medida cautelar genérica

Há um ruído conceitual que precisa ser desfeito antes de avançar. Defensores do uso exclusivo do satélite costumam invocar o art. 45 da Lei nº 9.784/1999 como salvo-conduto — "em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado". A invocação está fora de lugar. O art. 45 não é fundamento legal do embargo ambiental.

Conforme sustentamos no Capítulo 4 da obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais, e em coluna no portal Migalhas, o embargo ambiental rural não é providência acauteladora genérica. É instituto autônomo, com natureza híbrida e requisitos próprios. A providência acauteladora do art. 45 da Lei nº 9.784/1999 é figura excepcional, fundada exclusivamente na iminência de risco, dispensa a caracterização de ilícito administrativo e cessa automaticamente quando o perigo é eliminado — sem inclusão em lista pública, sem sanção financeira, sem efeito sobre crédito. O embargo é outra coisa. O art. 16, § 1º, do Decreto nº 6.514/2008 é explícito ao exigir que "o agente autuante deverá colher todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada". Aliás, o próprio art. 51 do Código Florestal fala que o embargo só será aplicado quando a supressão for em desacordo com a lei. Daí a razão de afirmarmos que sem autoria, sem materialidade, sem nexo, não há embargo legítimo.

Essa diferença deve ficar muito clara para os intérpretes. A providência acauteladora do art. 45 atende, exemplificativamente, um caso de ruptura em barragem de rejeito que ameaça inundar uma comunidade — o agente intervém, contém, e o ato cessa. O embargo rural opera de outro modo. Pressupõe ilícito administrativo, apurado em processo próprio, com fumus boni iuris e periculum in morademonstrados, e gera efeitos que persistem por anos sob lista pública. Confundir um com outro é alargar excessivamente o art. 45, convertê-lo em cláusula geral autorizativa de qualquer restrição administrativa sem contraditório. A Lei nº 9.605/1998 não autoriza essa leitura. O art. 70, § 4º, dela é literal ao exigir processo administrativo próprio, com ampla defesa e contraditório, para apurar infração ambiental.

Mesmo quando o embargo opera com função cautelar — paralisar ilícito em curso antes da conclusão do processo —, os requisitos são duros. O fumus boni iuris exige verossimilhança da infração com autoria, materialidade e nexo causal demonstrados. Imagem de satélite, sozinha, demonstra alteração da cobertura vegetal. Não demonstra autoria. Não demonstra nexo. Não distingue desmate lícito de desmate ilícito. O periculum in mora exige contemporaneidade entre o ilícito e a fiscalização — o embargo paralisa atividade degradadora em curso, não restaura dano pretérito já consumado. Quando o sensoriamento detecta supressão ocorrida dois, cinco, dez anos antes da fiscalização, o periculum não está presente. O dano está consolidado. A medida cabível é outra (ação civil pública, termo de ajustamento de conduta, PRAD). Não é embargo cautelar.

O Tribunal Regional Federal da 4ª Região foi explícito ao decidir que "o decurso de mais de seis anos entre a consolidação do dano e a autuação fiscalizatória da Autarquia Ambiental permite retirar do termo de embargo cautelar a urgência necessária para sua aplicação". A passagem do tempo entre o dano e a autuação esvazia a cautelaridade. Édis Milaré é categórico ao afirmar que medidas acautelatórias em matéria ambiental "só devem ser aplicadas em caráter excepcional, nos casos em que a sua procrastinação importar em iminente risco de eclosão ou de agravamento do dano ambiental". Iminente. Não passado.

Daí a precisão do § 1º do art. 72-A proposto pelo PL — "as medidas administrativas cautelares não poderão ser utilizadas como instrumento de antecipação das sanções previstas no art. 72 desta Lei, sob pena de nulidade do processo". O texto não inventa garantia. Veda o uso indevido do rótulo "cautelar" para impor sanção sem contraditório. A confusão que o PL combate é a que transformou o embargo numa fantasia de art. 45 — providência rápida, sem ilícito demonstrado, sem oitiva, sem prazo, sem termo. Esse embargo não tem fundamento legal. Nunca teve.

Por que o satélite, sozinho, não basta

A defesa do uso exclusivo de imagem de satélite parte de uma premissa — a tecnologia é precisa, infalível e dispensa verificação, entretanto, a premissa não resiste à prática.

Falsos positivos são rotina. Nuvens cobrem áreas e o algoritmo lê como supressão. Sombras de relevo confundem-se com solo exposto. Manejo florestal sustentável, autorizado pelo órgão estadual, aparece no PRODES como desmate raso. Regeneração natural com vegetação rasteira interpreta-se como ausência de cobertura. Imagens com resolução inferior à do polígono cadastrado no SICAR distorcem limites. Pastagem em descanso vira "área desmatada recente". A literatura técnica e os autos de infração anulados pelo próprio Ibama mostram a magnitude do erro.

Pior — o sistema federal frequentemente não cruza a informação com a autorização estadual. O produtor rural obtém Autorização de Supressão de Vegetação (ASV) junto à SEMA, ao IDAF ou ao INEMA — órgãos licenciadores estaduais. Executa o desmate dentro dos limites da licença, cumprindo a lei, e mesmo assim recebe auto de infração e termo de embargo federais, lavrados por agente que sequer saiu do escritório. O Ibama não enxerga a ASV, ou porque a integração com o Sinaflor ainda é parcial, ou porque a base de dados estadual está desatualizada, ou porque o sistema federal não foi alimentado.

O Supremo Tribunal Federal reconheceu a fragilidade institucional. Nas ADPFs 743, 746 e 857, o Ministro Flávio Dino determinou que o Sinaflor — o Sistema Nacional de Controle da Emissão de Produtos Florestais, gerido pelo Ibama — passasse a ser, em sessenta dias, o único meio de emissão de ASV pelos estados da Amazônia Legal e do Pantanal. Reconheceu, com isso, que a integração ainda não é realidade plena. Autorizações emitidas antes da decisão circulam fora do sistema. Autorizações emitidas depois ainda dependem da adesão estadual. No vácuo cadastral, o autuado, que cumpriu a licença, é tratado como infrator. Embargado. Listado. Marcado.

A Justiça Federal anula esses embargos com frequência. Em 8 de abril de 2026, a Vara Federal Cível e Criminal da Subseção Judiciária de Paragominas-PA analisou pedido de suspensão de Termo de Embargo nº 7V6RJPD9 lavrado contra a Fazenda Castanheira, em Dom Eliseu/PA, propriedade "regularmente inscrita no Cadastro Ambiental Rural", autuada em 26 de março de 2025 com base em sensoriamento remoto. Em 16 de abril de 2026, a 2ª Vara Federal Cível e Criminal da Subseção de Marabá-PA apreciou Mandado de Segurança contra o Gerente Executivo do Ibama em Marabá pedindo a exclusão de produtor e da Fazenda Esmeralda das listas oficiais de áreas embargadas (SISCOM, SICAR) por força de Termo de Embargo 812941-E. Em 19 de março de 2026, a Subseção de Itaituba-PA anulou processo administrativo do ICMBio que autuou produtor "sem que lhe fossem disponibilizados os documentos essenciais à autuação", reconhecendo "violação aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal". Motivos não faltam.

Os casos não são exceção. São paisagem.

O embargo não fica apenas no polígono — o "embargo econômico"

Quem pensa em embargo imagina uma porteira fechada num pedaço de terra. A realidade é outra. O embargo, hoje, opera como sanção difusa que extravasa o polígono autuado e atinge a inteireza do imóvel, a pessoa do autuado e a cadeia produtiva inteira.

Conforme sustentamos em obra específica, o embargo produz efeitos que se desdobram em três dimensões. Em primeiro lugar, o efeito dominial expansivo. Embora o art. 15-A do Decreto 6.514/2008 determine que o embargo "não alcança as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade", a realidade operacional torna a separação impossível. O produtor não consegue vender boi nascido na pastagem livre se o frigorífico, por força dos termos de ajustamento de conduta firmados com o Ministério Público Federal, recusa qualquer rebanho oriundo de CPF embargado. Em segundo lugar, os efeitos extradominiais. A inclusão no Cadastro de Autuações Ambientais e Embargos vincula o CPF ou o CNPJ a restrições automáticas em múltiplos sistemas. O Banco do Brasil, a Caixa, o Banco da Amazônia, cooperativas de crédito — todos consultam a lista do Ibama antes de liberar financiamento. Embora o Manual de Crédito Rural vede apenas operação de financiamento agropecuário, a prática bancária consolidou-se na recusa de qualquer crédito (empresarial, pessoal, consignado). Em terceiro lugar, o efeito sobre a cadeia produtiva. O art. 54 do Decreto 6.514/2008 sanciona com multa de R$ 500,00 por quilograma quem "adquirir, intermediar, transportar ou comercializar produto ou subproduto" oriundo de área embargada. Comprador foge, trader, cooperativa, frigorífico. Ninguém quer.

O resultado é que o embargo nominal afeta o polígono. O embargo real afeta tudo.

Aplicar tudo isso a partir de uma única imagem de satélite, sem ouvir o autuado, é desproporcionalidade que nenhum órgão administrativo no Brasil teria coragem de praticar contra o contribuinte do imposto de renda, contra o usuário do SUS, contra o réu em processo penal comum. Apenas contra o produtor rural. O Direito Ambiental é menos Direito que os outros “Direitos”?

O PL evita judicialização — pragmatismo, não bondade

O segundo argumento da imprensa é o da eficiência. O diretor do Ibama, Jair Schmitt, estimou que o projeto poderia colocar em risco cerca de setenta por cento das ações do órgão na Amazônia. A estimativa é alarmante, mas também é capciosa.

Dois terços das ações do Ibama, segundo o próprio diretor, envolvem embargo ou apreensão. Pois bem. O PL não veda embargo. Veda apenas o embargo exclusivamente remoto. Bastam dois passos para que o auto siga válido — cruzar a imagem com a base de ASVs estaduais, e notificar o autuado antes da imposição. Onde houver ilicitude real, o embargo se mantém. Onde houver licença estadual, o embargo nem deveria existir.

O ganho institucional é evidente, pois hoje, o Ibama lavra autos remotos por milhares. A Justiça Federal anula outros milhares — em sentenças que reconhecem ASV regular, ausência de notificação efetiva, falha de cruzamento de dados, nulidade procedimental. Cada anulação custa horas de servidor público, peças processuais, recursos, depósitos prévios, oficiais de justiça, perícias. Cada anulação corrói a credibilidade institucional do órgão fiscalizador. Notificar antes evita o litígio, gera contraditório administrativo, oportuniza correção, reserva o embargo para o caso de ilicitude efetiva.

Richard Posner sustenta que a escolha decisória deve considerar a viabilidade prática e os efeitos reais no sistema, não a pureza abstrata da regra. O legislador, ao exigir notificação prévia, aloca ao Ibama o ônus de fazer o que o Ibama sabe fazer, que é verificar. E aloca ao autuado o ônus de provar o que o autuado sabe provar, que é a licença. Ganha o meio ambiente, porque a fiscalização passa a ser focada onde há ilicitude. Ganha o produtor, porque o erro administrativo é corrigido antes do desastre econômico. Ganha o Judiciário, porque para de funcionar como instância recursal padrão de auto mal lavrado.

A unidade da Constituição

Defender direitos fundamentais seletivamente é traí-los. A Constituição é um sistema. O art. 225 não autoriza a supressão dos arts. 5º, LIV e LV, XXII e 170. Quando a manchete diz que o PL "impede a fiscalização" — quando a literalidade do texto diz apenas que o agente precisa notificar antes — a manchete não está descrevendo o projeto. Está construindo um inimigo.

O PL 2.564/2025 não enfraquece a proteção ambiental. Não dá imunidade ao desmatador. Não tira do Ibama uma única ferramenta de campo. Não impede multa, apreensão, demolição, suspensão de atividade, perda de incentivo fiscal, anulação de licença, ação civil pública, denúncia criminal. O Ibama continua poderoso. O ICMBio continua poderoso. As secretarias estaduais continuam poderosas. O Ministério Público continua poderoso. A diferença é que, antes de imobilizar a propriedade, a vida econômica e a reputação do autuado com base em quatro pixels de uma imagem de baixa resolução, é preciso ouvi-lo. Ouvi-lo por escrito. Ouvi-lo num prazo razoável. Ouvi-lo antes.

Forma é garantia. Garantia é Constituição. Constituição é unidade.

Quem trata o devido processo legal como obstáculo à proteção ambiental não está protegendo o meio ambiente — está propondo um modelo de fiscalização que a República não autoriza. O PL apenas devolve o texto da Lei nº 9.605/1998 ao seu lugar — o § 4º do art. 70 já assegura, desde 1998, "o direito de ampla defesa e o contraditório" no processo administrativo de apuração de infração ambiental. O PL não cria garantia nova. Recupera uma garantia esquecida.

A manchete chama o Projeto de "PL da devastação". O texto do Projeto chama-se art. 72-A. Quem confundir uma coisa com a outra está em desinformação — ou em má-fé. As duas hipóteses são ruins. Apenas uma é honesta.