Da tribuna do IRDR 94: uma aula de processo sancionador ambiental

Subi à tribuna da 3ª Seção do Tribunal Regional Federal da 1ª Região no fim da tarde de 23 de junho, para sustentar a defesa do setor do agronegócio no julgamento do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas 94, e saí de lá com a impressão de ter assistido menos a um julgamento sobre embargo ambiental do que a uma aula de direito administrativo sancionador. A tese que se fixaria naquela sessão valeria para toda a 1ª Região, que abrange cerca de 80% do território nacional, e definiria a sorte de quase mil processos que aguardavam suspensos à espera dela; mas o que ficou comigo, mais do que o resultado, foi o modo como dez desembargadores reconstruíram, voto a voto, a gramática de um instituto que o país aplica todos os dias sem sempre parar para pensar.

A controvérsia submetida à Corte tinha enunciado estreito e consequências que iam muito além dele. Discutia-se se, prescrito o processo administrativo ambiental — porque o Estado deixou correr os cinco anos que a lei lhe concede para punir, ou porque o procedimento ficou parado tempo bastante para configurar a prescrição intercorrente —, o termo de embargo lavrado naquele mesmo processo se extingue com ele ou sobrevive de forma autônoma. A filigrana processual pesa, e muito, para quem vive embargado: enquanto o embargo subsiste, o produtor não comercializa a safra, não acessa crédito e não movimenta o patrimônio da área, de modo que um embargo insuscetível de prescrever equivale, no cotidiano, a uma restrição perpétua, com frequência sobrevivente à própria multa que um dia a originou.

Coube-me abrir as sustentações orais. Levei à tribuna o impasse federativo em que o produtor é colocado: para levantar o embargo, a União exige documentos de regularidade que só os Estados emitem, e os Estados não conseguem emiti-los na velocidade necessária — em treze anos, apenas 4% dos cadastros ambientais rurais foram efetivamente validados. A análise, por sua vez, cresce, mas de maneira automatizada e cheia de erros que somente os olhos humanos conseguem ajustar, caindo no mesmo gargalo operacional. Manter o embargo depois de prescrito o processo, e apontar a regularização como única porta de saída, condiciona o direito do administrado a um passo que o próprio poder público tornou inviável. Na sequência vieram o Ibama e o ICMBio, pela imprescritibilidade, sustentando que o embargo teria tríplice finalidade — preventiva, precaucional e reparatória — e existência autônoma em relação à punição, e o Ministério Público Federal seguiu na mesma direção. O contraditório foi de alto nível, na sessão, foi de alto nível, e é justo o seu registro.

O voto da relatora, desembargadora Ana Carolina Roman, foi pela imprescritibilidade, longo e bem construído. Nele o embargo era reclassificado como obrigação civil propterrem — dotada, na expressão que empregou, do "DNA da reparação civil" — e vinha cercado de uma moldura principiológica que reunia prevenção, precaução, vedação ao retrocesso, in dubio pro natura, a agenda da COP30, os rios voadores e o ponto de não retorno da Amazônia. A construção tinha evidente força persuasiva, e foi justamente sobre o seu ponto de apoio que a divergência se concentrou.

A divergência foi aberta pelo desembargador Pablo Zuniga, que recolocou a discussão no terreno de onde ela nunca deveria ter saído, o do direito sancionador, a partir de uma pergunta elementar: quem afirma que o cidadão praticou o ilícito? Na esfera penal e na civil, essa afirmação cabe ao juiz; na administrativa, cabe à própria Administração, que acusa, decide e executa por ato unilateral e autoexecutório. Diante desse poder concentrado, o anteparo que resta ao cidadão é o devido processo legal, e é o processo — apenas ele — que estabelece se a infração ocorreu. Quando a lei fixa prazo para o Estado exercer a pretensão punitiva e o Estado não o cumpre, desaparece a base para afirmar que houve o ilícito, e o embargo, que tem esse ilícito por única premissa, perde o alicerce sobre o qual se erguia. Conservá-lo sobre um processo prescrito, observou, equivaleria a conferir ao agente que autuou um poder que nem a sentença penal transitada em julgado detém.

Os votos seguintes foram somando capítulos à mesma lição. Alexandre Laranjeira mostrou, no texto das leis, o que a tese contrária precisava contornar: a Lei 9.605/98 arrola o embargo entre as sanções administrativas, e o Decreto 6.514/08 condiciona sua eficácia à confirmação pela autoridade julgadora no ato de decisão, de sorte que, impedida essa decisão pela prescrição, ruem os efeitos definitivos da medida. Eduardo Martins recordou que a imprescritibilidade é exceção no ordenamento e, como tal, não se presume nem se cria por interpretação. Hércules Fajoses condensou o argumento numa frase que anotei enquanto ouvia: prolongar os efeitos do embargo pela omissão do Estado é um ato de violência contra o administrado, a quem a Constituição garante o contraditório e a ampla defesa.

Encerrada a votação, os desembargadores estavam divididos em cinco a cinco, o que já é, em si, um retrato incomum num incidente dessa magnitude. O desempate coube ao presidente da sessão, desembargador Newton Ramos, que o deu à divergência: assentou que o embargo tem caráter sancionatório e, por isso, submete-se ao devido processo legal e à prescrição, e que não se pode inverter a lógica do sistema para premiar a ineficiência da Administração — se o Judiciário responde a metas, também o órgão ambiental precisa aparelhar-se para julgar no prazo que a lei lhe deu. A tese saiu redigida assim: reconhecida a prescrição da pretensão punitiva no processo administrativo ambiental, própria ou intercorrente, extingue-se também o respectivo termo de embargo, por ser medida desprovida de caráter imprescritível. Passa a valer, com força vinculante, para toda a 1ª Região.

Se me perguntassem o que levei daquela tarde, diria que foi menos o resultado e mais o reencontro do embargo com a sua natureza. Defendo produtores rurais há anos e conheço de perto o rosto dessa injustiça específica, o embargo de dez ou quinze anos apoiado num processo que jamais se concluiu, que não recuperou um único hectare de floresta e que apenas impediu um homem de trabalhar a própria terra. Ninguém comemora que a lei prescreva; o que se sente, quando isso acontece dentro das regras, é o alívio de ver a legalidade retomar o espaço que o princípio de ocasião vinha lhe ocupando, e de assistir a um tribunal preferir a regra escrita ao apelo, sempre à mão, da urgência ambiental.

Convém desfazer, desde logo, a leitura apressada que enxergará no julgado um afrouxamento da proteção ambiental. A obrigação de reparar o dano segue inteira e exigível, por ação civil pública, por termo de ajustamento de conduta e pela adesão ao Programa de Regularização Ambiental; a reserva legal e as áreas de preservação permanente continuam a valer como limitações impostas pela própria lei; e nada impede o Estado de fiscalizar outra vez e autuar diante de dano que persista. O que a prescrição alcançou foi a pretensão de punir dentro de um processo determinado, não o dever de cuidar do meio ambiente nem o poder de polícia que o instrumentaliza.

Saí convencido de que a 3ª Seção fez mais do que decidir sobre um instituto. Ao tratar a prescrição como aquilo que ela sempre foi, não um perdão ao infrator, mas a garantia mais antiga contra o poder, a de que ninguém permanece indefinidamente exposto a uma acusação que o Estado não teve pressa em provar, o tribunal deu, por um voto de diferença, uma aula sobre os limites do direito de punir. O risco ambiental que me preocupa não mora em reconhecer que um embargo vencido prescreveu, e sim em converter o art. 225 da Constituição numa senha para suspender, caso a caso e conforme a urgência de cada momento, as próprias garantias que esse artigo assegura a todos. Disso, naquela tarde de junho, a Corte se lembrou.