Análise jurídico-financeira do PL 5.122/2023 e os desafios da reestruturação do produtor rural

O agronegócio brasileiro, responsável por aproximadamente 30% do Produto Interno Bruto nacional, por um terço dos postos de trabalho ativos e por 52% do valor total das exportações do país², enfrenta um cenário de estrangulamento financeiro sem precedentes recentes. A confluência entre a queda nos preços internacionais das commodities, a manutenção de taxas de juros domésticas em patamares elevados e a acentuada oscilação cambial, com produtores que semearam sob o dólar a R$ 6,00 e colheram a R$ 5,00, tornou insustentável o cumprimento das obrigações financeiras junto aos canais tradicionais de crédito rural. É nesse contexto de crise sistêmica de liquidez que o Projeto de Lei 5.122/2023 se insere como instrumento legislativo de reestruturação do passivo agrícola, merecendo exame pormenorizado sob a tríplice perspectiva jurídica, financeira e econômica.

Não por acaso, o setor produtivo tem denominado coloquialmente o PL 5.122/2023 de "nova securitização do agro", em referência direta à Lei 9.138/1995, que instituiu o primeiro grande programa de securitização de dívidas originárias do crédito rural no Brasil. Àquela época, o mecanismo consistiu na emissão de títulos públicos lastreados nos créditos inadimplidos, permitindo que os produtores alongassem seus passivos em condições subsidiadas pelo Tesouro Nacional. A nomenclatura, tecnicamente imprecisa, visto que o PL 5.122/2023 não estrutura operação de securitização em sentido estrito, com cessão de créditos e emissão de valores mobiliários nos moldes da Lei 14.430/2022, revela a percepção do campo de que se trata de um evento de magnitude comparável, representado por uma intervenção legislativa extraordinária destinada a recompor a capacidade de pagamento do produtor mediante subsídio estatal massivo e reestruturação compulsória dos termos contratuais originalmente contratados. A adoção do termo pelo setor funciona, assim, como marcador histórico de uma crise que o produtor equipara, em gravidade, àquela vivenciada na década de 1990.

A gênese legislativa

O PL 5.122/2023, de autoria do deputado Domingos Neto, foi originalmente concebido como medida emergencial circunscrita ao socorro dos produtores rurais atingidos pelas enchentes históricas no Rio Grande do Sul. Na Câmara dos Deputados, sob a relatoria do deputado Afonso Hamm, o texto alcançou consenso entre as principais entidades representativas do setor (especificamente Farsul, Fetag, CNA e Aprosoja), sendo aprovado em julho de 2025. Ao tramitar no Senado Federal, a relatoria do senador Renan Calheiros na Comissão de Assuntos Econômicos promoveu a alteração estrutural que estendeu a aplicabilidade do projeto a todo o território nacional, rompendo com a lógica de focalização geográfica que presidiu a redação original.

A aprovação no plenário do Senado, na última quarta-feira, 10 de junho de 2026, representou uma vitória importante da Frente Parlamentar da Agropecuária, liderada pela senadora Tereza Cristina e pelo deputado Pedro Lupion, que superou a resistência direta da equipe econômica do governo federal, que se opôs ao projeto desde sua confecção inicial. Como o texto sofreu emendas, retornará à Câmara dos Deputados para deliberação final antes de eventual encaminhamento à sanção presidencial.

Os requisitos técnicos de elegibilidade

Do ponto de vista jurídico, o aspecto mais relevante do PL 5.122/2023 reside na construção de uma matriz rigorosa de critérios de elegibilidade, concebida para afastar qualquer caracterização do refinanciamento como anistia irrestrita de passivos privados. São quatro exigências cumulativas. A primeira é a demonstração de perda mínima de 30% da renda bruta agropecuária esperada em ao menos duas safras entre 2019 e 2025, extensível ao período de 2012 a 2025 na área da Sudene, atestada obrigatoriamente por laudo técnico especializado³.

A segunda exigência é de natureza locacional: o imóvel rural deve estar situado em município com decreto de emergência ou calamidade reconhecido pelo Executivo estadual ou federal, ou que tenha registrado perdas de 20% do rendimento médio em suas principais atividades produtivas. A terceira diz respeito à inadimplência regional. O índice de inadimplência acima de 90 dias, somado às renegociações, deve ultrapassar 10% da carteira total de crédito rural do município em 31 de dezembro de 2025. A quarta, por fim, impõe ao produtor a demonstração de incapacidade de pagamento decorrente de estresses climáticos extremos, como, por exemplo, o fenômeno El Niño ou as enchentes no Rio Grande do Sul, ou de crises de preços internacionais motivadas por conflitos geopolíticos, exigindo-se diligência documental robusta para evidenciar, claramente, o nexo causal entre o choque externo e a asfixia financeira.

Esses filtros, embora tecnicamente justificáveis como mecanismo de focalização do gasto público, apresentam um efeito colateral preocupante: a criação de barreiras burocráticas que excluem justamente os produtores mais vulneráveis. A exigência de laudos agronômicos especializados pressupõe uma infraestrutura de assessoria técnica nem sempre acessível à agricultura familiar⁴, o que configura, sob a perspectiva do direito agrário, uma contradição teleológica. A norma, pensada para proteger o pequeno produtor, acaba limitando o acesso justamente de quem deveria amparar.

A blindagem jurídica temporária

O projeto introduz um regime de proteção processual temporária de extrema relevância para a preservação da atividade produtiva durante o período de formalização do refinanciamento. Ficam suspensas todas as ações de cobrança administrativa, execuções judiciais, execuções fiscais e registros de inadimplência junto a órgãos de proteção ao crédito, com autorização expressa para que as instituições financeiras prorroguem o vencimento das parcelas vigentes por até 180 dias.

Trata-se de um Stay, uma trava temporária às cobranças e execuções, análogo, em seus efeitos práticos, à suspensão de execuções prevista no art. 6º da Lei 11.101/2005 para a recuperação judicial de empresas, embora desprovido do aparato de governança e supervisão judicial que caracteriza aquele instituto⁵. O produtor conserva, ademais, o direito de pleitear a revisão dos cálculos e encargos financeiros de seus contratos pretéritos sem que essa contestação configure fator restritivo para novos cadastros de crédito. As obrigações elegíveis serão recalculadas com a exclusão integral de multas pecuniárias, juros de mora e quaisquer penalidades decorrentes do estado anterior de inadimplência, aplicando-se retroativamente os parâmetros mais benéficos da nova linha especial.

A assimetria de aplicabilidade por porte de produtor

A análise da aplicabilidade do PL 5.122/2023 revela uma assimetria estrutural conforme o perfil socioprodutivo do tomador. Para os pequenos produtores enquadrados no Pronaf, a taxa de juros de 3,5% ao ano configura subsídio altamente vantajoso: são juros reais negativos quando confrontados com as projeções de inflação do período. Ou seja, descontada a inflação, o produtor devolve menos, em valor real, do que tomou emprestado. O teto de endividamento de R$ 10 milhões, por sua vez, mostra-se plenamente satisfatório para essa categoria. Todavia, a carência de serviços estruturados de assistência técnica pública e o custo de contratação de peritos privados para elaboração dos laudos exigidos tendem a excluir parcela significativa desse estrato.

Os produtores de médio porte, enquadrados no Pronamp, emergem como os principais beneficiários diretos da nova legislação, com taxa de 5,5% ao ano substancialmente inferior às taxas de mercado para capital de giro livre, contando ainda com a estrutura facilitadora das cooperativas de produção e crédito, cujos corpos técnicos emitem laudos coletivos de perdas.

Para os grandes produtores e conglomerados agroindustriais, a taxa de 7,5% ao ano ainda se situa abaixo do custo de captação no mercado privado. Sairá mais barata do que o crédito que obteriam por conta própria, mas o limite de R$ 10 milhões por CPF ou CNPJ neutraliza o benefício nas operações de larga escala⁶. Em consequência, a real motivação para adesão dos grandes devedores reside no dispositivo de suspensão das execuções judiciais por 180 dias, que lhes confere fôlego para negociar reestruturações mais amplas no mercado de capitais privado.

A arquitetura de financiamento e o debate de sustentabilidade fiscal

A polêmica central do PL 5.122/2023 reside na utilização de recursos do Fundo Social do Pré-Sal, instituído pela Lei 12.351/2010, cuja finalidade originária é canalizar receitas petrolíferas para investimentos de longo prazo em saúde pública, educação, ciência e meio ambiente. O redirecionamento desses recursos para cobertura de passivos privados do agronegócio gerou forte resistência da base governista no Parlamento.

As estimativas de impacto fiscal divergem substancialmente conforme as premissas metodológicas adotadas. A equipe econômica da Fazenda estimou inicialmente um estoque total de dívidas elegíveis de R$ 1,39 trilhão, gerando passivo fiscal superior a R$ 800 bilhões em 13 anos. Após os ajustes promovidos pelo plenário do Senado, que limitaram a elegibilidade a produtores em áreas de calamidade com perdas técnicas comprovadas, o Ministério da Fazenda recalculou o estoque em R$ 200 bilhões, com impacto fiscal de aproximadamente R$ 140 bilhões em 10 anos, considerando que o Tesouro Nacional arcará com cerca de 70% do valor sob a forma de subsídios de juros e cobertura de inadimplência. O relator Renan Calheiros defende estimativa menor, na ordem de R$ 120 bilhões, sob o argumento de que a demanda será contida pelas estritas exigências de comprovação técnica⁷.

O risco constitucional

O cenário de judicialização do PL 5.122/2023 configura-se como altamente provável. O ministro Dario Durigan declarou publicamente que o governo avalia a aplicação de vetos presidenciais parciais ou totais nos trechos de maior impacto fiscal. Persistindo eventual derrubada dos vetos pelo Congresso, a Advocacia-Geral da União planeja ajuizar Ação Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, sob a tese de que a criação de despesa obrigatória de caráter continuado sem correspondente indicação de fonte de receita nova e sem estimativa de impacto orçamentário viola frontalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal⁸.

Vale registrar que, em 9 de junho de 2026, o ministro Alexandre de Moraes rejeitou o andamento da ADPF 1318, proposta pela Associação Brasileira de Defesa do Agronegócio, que pleiteava determinação ao CMN e ao Banco Central para padronização dos ritos de prorrogação das dívidas agrícolas, asseverando tratar-se de matéria infraconstitucional atinente à aplicação de leis ordinárias. A eventual ação governamental teria natureza diversa, pois versaria sobre a legalidade de o Legislativo ordenar a realocação compulsória de fundos vinculados e receitas de royalties do petróleo para sanar passivos privados, configurando possível invasão de competência exclusiva do Executivo na gestão fiscal do Estado⁹.

Considerações finais

O PL 5.122/2023 insere-se na tradição legislativa brasileira de intervenção estatal no crédito rural em momentos de crise, remetendo aos precedentes da Lei 9.138/1995 (securitização de dívidas agrícolas) e da Lei 13.340/2016 (renegociação de operações do Pronaf). Sua aprovação definitiva, contudo, exigirá equacionamento de tensões jurídicas e fiscais de magnitude inédita.

Do ponto de vista da governança fiscal, a estruturação do refinanciamento com base em recursos vinculados do Fundo Social do Pré-Sal abre precedente preocupante, pois a mitigação contínua de riscos comerciais por meio de subsídios públicos massivos pode gerar cenário de risco moral (moral hazard), enfraquecendo a consolidação de instrumentos privados de gestão de risco, como o seguro rural e os derivativos climáticos¹⁰.

Seria recomendável que, em sua tramitação final na Câmara dos Deputados, o projeto fosse aperfeiçoado em dois eixos. Primeiramente, a introdução de teto de subsídio mais rigoroso para operações de grandes devedores e, em segundo lugar, a criação de rito simplificado de assessoria técnica estatal para assegurar que os pequenos agricultores familiares consigam cumprir a comprovação de perdas históricas. Somente assim o expressivo esforço fiscal do Tesouro Nacional resultará na efetiva proteção das camadas mais vulneráveis da cadeia produtiva rural brasileira, sem comprometer a responsabilidade fiscal e sem criar incentivos adversos à gestão privada de riscos no setor agropecuário.

Notas de rodapé:

² Dados consolidados pela Frente Parlamentar da Agropecuária, conforme divulgação institucional por ocasião da aprovação do PL 5.122/2023 no Senado Federal em 10/06/2026.

³ A Sudene (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste) é autarquia federal, originalmente criada pela Lei 3.692/1959 por iniciativa do economista Celso Furtado, extinta em 2001 e recriada pela Lei Complementar 125/2007, com a finalidade de promover o desenvolvimento includente e sustentável de sua área de atuação, que abrange os nove estados do Nordeste, o norte de Minas Gerais e o norte do Espírito Santo – regiões historicamente marcadas por vulnerabilidade climática e ciclos prolongados de seca, o que justifica a extensão do período de comprovação de perdas para os produtores ali situados.

⁴ A Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (Lei 12.188/2010) prevê a universalização dos serviços de ATER, mas sua implementação efetiva permanece deficitária em diversas regiões do país, especialmente no semiárido nordestino e na Amazônia Legal.

⁵ A analogia com a recuperação judicial é meramente funcional. O stay period da Lei 11.101/2005 opera sob supervisão judicial com formação de quadro geral de credores e plano de recuperação, ao passo que a suspensão do PL 5.122/2023 decorre diretamente da lei, sem mediação jurisdicional.

⁶ O passivo de custeio e investimento de uma única safra em grandes propriedades frequentemente ultrapassa dezenas de milhões de reais, tornando o limite de R$ 10 milhões insuficiente para reestruturação efetiva dessas carteiras.

⁷ As divergências refletem diferentes premissas sobre o universo de operações que efetivamente atenderão aos critérios cumulativos de elegibilidade, notadamente a exigência de decreto municipal de emergência cumulada com perda mínima de 30% da renda bruta.

⁸ A tese governamental baseia-se no art. 17, §§ 1º a 7º, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que condiciona a criação de despesa obrigatória de caráter continuado à indicação de fonte de custeio permanente e à demonstração de compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual.

⁹ Cf. art. 165, caput e §§ 5º e 9º, c/c art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal, que atribuem ao Poder Executivo a competência privativa para iniciativa de leis orçamentárias e a gestão dos fundos públicos vinculados.

¹⁰ O seguro rural subvencionado pelo Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR), instituído pela Lei 10.823/2003, cobre atualmente menos de 15% da área plantada nacional, evidenciando a insuficiência dos mecanismos privados de transferência de risco no agronegócio brasileiro.