TRF1 obriga União e ICMBio a delimitar zonas de amortecimento em cinco anos</p><p>
Decisão alcança unidades de conservação federais, exclui APAs e RPPNs e admite multa para assegurar o cumprimento.
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A 6.ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1.ª Região (TRF1) manteve a ordem para que a União e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) adotem, no prazo de cinco anos, as medidas necessárias à delimitação das zonas de amortecimento das unidades de conservação federais que ainda não possuem esses limites. A decisão exclui as Áreas de Proteção Ambiental (APAs) e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs).
O julgamento foi unânime. O colegiado negou provimento aos recursos apresentados pela União e pelo ICMBio no Processo 0019080-18.2010.4.01.3400, uma ação civil pública que tramitava na Justiça Federal desde 2010. O acórdão foi relatado pelo juiz federal convocado João Paulo Pirôpo de Abreu. Além de reconhecer a obrigação administrativa, o tribunal admitiu a possibilidade de aplicação de multa para garantir a execução da medida.
A matéria foi realizada com base em informações disponibilizadas no próprio site do TRF-1.
Contexto jurídico
A zona de amortecimento é o entorno da unidade de conservação no qual as atividades humanas ficam sujeitas a normas e restrições específicas. O objetivo é reduzir impactos negativos capazes de comprometer a proteção da área preservada. A definição está no artigo 2.º, inciso XVIII, da Lei 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC). O artigo 25 da mesma lei determina que as unidades de conservação, com exceção das APAs e das RPPNs, devem possuir zona de amortecimento.
A legislação permite que os limites e as regras de uso sejam estabelecidos no ato de criação da unidade ou posteriormente. O artigo 27 também determina que cada unidade disponha de plano de manejo, instrumento que deve abranger a área protegida, a zona de amortecimento e os corredores ecológicos. Embora o SNUC estabeleça prazo de cinco anos para a elaboração do plano de manejo, não há prazo específico, no artigo 25, para a delimitação da zona de amortecimento. Foi justamente essa ausência de prazo expresso que serviu de base para a defesa apresentada pela União e pelo ICMBio.
Na sentença mantida pelo TRF1, o prazo foi contado, para as unidades já instituídas, a partir da intimação da decisão. Para as unidades criadas posteriormente, a contagem começará na data de criação, conforme a obrigação definida no processo.
Fundamentos da decisão
A União sustentou que a ordem judicial violaria a separação dos Poderes, por interferir na formulação de políticas públicas. O ICMBio alegou, entre outros pontos, que a criação das zonas dependeria de providências administrativas próprias, além da participação de conselhos deliberativos em determinadas unidades. O tribunal rejeitou os argumentos. Para a 6.ª Turma, a inexistência de prazo legal específico não autoriza a Administração a postergar indefinidamente o cumprimento de uma obrigação prevista no SNUC. A demora compromete a elaboração dos planos de manejo e reduz a efetividade da proteção ambiental.
Segundo o acórdão, o Judiciário não substituiu o Executivo na escolha dos instrumentos ou dos procedimentos técnicos necessários. O comando limitou-se a exigir a adoção dos atos pertinentes dentro de período considerado razoável. União e ICMBio continuam responsáveis por definir, dentro da legalidade, a forma de cumprimento da obrigação.
O colegiado também reconheceu a legitimidade do ICMBio para figurar no polo passivo. A autarquia exerce, no âmbito federal, atribuições de execução do SNUC, incluindo a administração das unidades de conservação e a adoção das providências necessárias à sua proteção. A possibilidade de multa foi preservada como mecanismo de efetividade da obrigação de fazer. A medida tem natureza coercitiva: busca estimular o cumprimento da ordem, e não impor punição autônoma antes da verificação de eventual descumprimento.
O que muda com a delimitação
Uma vez formalizada, a zona de amortecimento passará a funcionar como camada territorial adicional de proteção. Atividades humanas, obras, empreendimentos e uso de recursos naturais poderão ficar submetidos a exigências específicas, conforme a categoria da unidade, o plano de manejo e as normas editadas pelo órgão competente. O efeito jurídico central é submeter determinadas atividades a uma regulamentação preventiva do ponto de vista ambiental.
A própria Lei 9.985/2000 prevê consequências relacionadas ao planejamento territorial. Depois de formalmente definida, a zona de amortecimento de uma unidade de proteção integral não poderá ser convertida em zona urbana. A legislação também atribui ao Poder Executivo a definição de limites para o plantio de organismos geneticamente modificados no entorno das unidades enquanto não houver zona de amortecimento, ressalvadas as APAs e as RPPNs.
Impactos para o setor rural
A indefinição atual produz risco jurídico. Sem mapas oficiais e regras claras, proprietários, empreendedores e órgãos licenciadores podem adotar interpretações divergentes sobre a incidência das exigências ambientais. A ordem judicial busca encerrar esse quadro.
O julgamento cria um horizonte temporal concreto para a regularização territorial das unidades federais que ainda não possuem zona de amortecimento. Para propriedades rurais próximas a essas áreas, o principal efeito imediato será a necessidade de acompanhar os estudos, os atos administrativos e os procedimentos que resultarão na definição dos limites. A futura delimitação influenciará licenciamentos, autorizações, implantação de infraestrutura, abertura ou ampliação de estradas internas, atividades de turismo rural, exploração florestal e outras intervenções com potencial de impacto ambiental.