O contencioso e os limites processuais do Imposto Territorial Rural

O crescimento da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) não revela apenas maior eficiência fiscal, mas também anuncia um novo ciclo de litigiosidade envolvendo imóveis rurais, municípios conveniados e cobranças federais que, muitas vezes, chegam ao Judiciário acompanhadas de questões processuais pouco debatidas

Por Fernando Antônio Melo de Carvalho

Publicado em 22 de junho de 2026, 12h10

O crescimento da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) não revela apenas maior eficiência fiscal, mas também anuncia um novo ciclo de litigiosidade envolvendo imóveis rurais, municípios conveniados e cobranças federais que, muitas vezes, chegam ao Judiciário acompanhadas de questões processuais pouco debatidas.

Nos últimos anos, o ITR deixou de ser um tributo periférico no contencioso tributário, pois a ampliação dos convênios firmados entre União e municípios, a maior atenção ao Valor da Terra Nua (VTN), ao grau de utilização da propriedade e às áreas ambientalmente protegidas vêm tornando mais frequentes os lançamentos, as execuções fiscais e as ações anulatórias envolvendo imóveis rurais.

Segundo dados do Tesouro Nacional, entre 2010 e 2025 tivemos um aumento de R$ 2,5 bilhões de repasse da União aos municípios, o que possivelmente não se dá por aumento de propriedades, mas da intensificação das fiscalizações, especialmente por municípios conveniados que passaram a enxergar o imposto como relevante fonte de arrecadação.

Esse movimento, porém, exige cuidado: o aumento da fiscalização não pode levar à aplicação automática de regras processuais gerais, como se o ITR fosse um tributo desvinculado da realidade física do imóvel.

Ao contrário: por ser um imposto territorial, federal, muitas vezes fiscalizado por municípios e cobrado com base em informações sobre a própria terra, o ITR possui particularidades que precisam ser levadas a sério no processo, já que há aspectos processuais próprios que podem assumir papel relevante e, muitas vezes, determinante para o deslinde dessas controvérsias.

Destacam-se três cuidados processuais que devem estar no radar de quem atua com discussões de ITR: a definição do foro competente para a discussão judicial, a desnecessidade de formação de litisconsórcio passivo entre União Federal e município conveniado e a desnecessidade de avaliação judicial quando o próprio ente público já apurou o valor do imóvel no procedimento fiscal.

A primeira questão diz respeito ao foro competente. A Constituição Federal, em seu art. 109, § 2º, permite que as causas propostas contra a União sejam ajuizadas na seção judiciária do domicílio do autor, naquela em que houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda, onde esteja situada a coisa ou, ainda, no Distrito Federal.

No caso do ITR, contudo, há uma regra específica que não pode ser ignorada: o art. 4º, parágrafo único, da Lei nº 9.393/1996 estabelece que o domicílio tributário do contribuinte é o município de localização do imóvel, vedada a eleição de qualquer outro.

Essa regra não é meramente formal, já que o ITR é um tributo profundamente vinculado à realidade territorial do imóvel rural.

O fato gerador, a base de cálculo, o grau de utilização, as áreas tributáveis e as áreas excluídas da incidência dependem da localização e das características concretas da propriedade. Por isso, quando houver ajuizamento em foro diverso daquele naturalmente relacionado ao imóvel, deve-se avaliar a pertinência da discussão sobre a competência do Juízo, especialmente diante da regra específica do domicílio tributário prevista na Lei nº 9.393/1996.

Afastar o processo do foro naturalmente relacionado ao bem pode dificultar a instrução, reduzir a aderência da jurisdição à realidade local e contrariar a opção legislativa de vincular o domicílio tributário ao município de localização da propriedade.

O segundo ponto envolve a legitimidade do município conveniado para figurar como litisconsorte em ações de ITR.

Com efeito, é comum que seja incluído em ações desconstitutivas de ITR o ente municipal juntamente com a União Federal, em razão do ato de lançamento ter sido praticado por aquele, especialmente quando o procedimento administrativo foi conduzido por servidores municipais.

Contudo, a atuação fiscalizatória decorrente de convênio não altera a titularidade da relação jurídico-processual, o que encontra respaldo no art. 16 do Decreto nº 6.433/2008, segundo o qual “os processos relativos ao ITR serão ajuizados em face da União, que será representada em juízo pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional”.

Assim, embora o município possa ter praticado atos materiais de fiscalização ou lançamento, sua atuação não o transforma em litisconsorte passivo necessário, o que vem sendo respaldado por esparsas decisões judiciais.

Por fim, é comum que em execuções fiscais para cobrança de débitos de ITR haja recusa injustificada da Fazenda Nacional quanto ao oferecimento de imóvel rural em garantia, o que por si só já contraria o art. 18 da Lei nº 9.393/1996, segundo o qual, na execução de dívida ativa decorrente de crédito tributário de ITR, será penhorado ou arrestado preferencialmente imóvel rural.

Não só por isso, também é comum discussões processuais quanto ao valor do imóvel rural oferecido em garantia, com pedido de realização de nova avaliação judicial.

Ocorre que o art. 18, § 1º, da Lei nº 9.393/1996 dispõe que, no caso de imóvel rural penhorado ou arrestado, deverá ser observado, para efeito de avaliação, o VTN declarado e o disposto no art. 14 da mesma lei.

Já o art. 14 trata justamente da apuração do imposto em hipóteses de lançamento de ofício, permitindo que a autoridade fiscal se valha de informações sobre preços de terras, área total, área tributável, grau de utilização e demais elementos necessários à constituição do crédito.

Daí decorre uma consequência relevante: se o próprio ente público já apurou o valor do imóvel no procedimento fiscal, especialmente para fins de lançamento ou cobrança do ITR, não há razão para exigir, de forma automática, nova avaliação judicial quando esse valor é suficiente para garantir a execução.

Ainda que a avaliação tenha sido realizada pelos municípios conveniados, vale lembrar que assim é feito em razão da delegação constitucional e o município atua como se fosse a própria União Federal, não podendo ser desconsiderada apenas em razão de não ter sido feito pelo ente federal.

Pela lógica, se essa avaliação é utilizada para cobrar, não parece coerente descartá-la no momento de reconhecer a suficiência da garantia. Em termos simples: a avaliação administrativa não pode ser bastante para constituir o crédito e insuficiente para garantir a execução.

É claro que podem existir situações excepcionais em que uma nova avaliação seja necessária, mas, via de regra, não se justifica transformar a avaliação judicial em etapa obrigatória e automática, mesmo quando já existe valor apurado pelo próprio ente público e a suficiência da garantia é evidente.

Assim, no contexto de intensificação da fiscalização e da arrecadação, o aumento das cobranças de ITR certamente levará ao Judiciário discussões cada vez mais frequentes sobre esse tributo, de modo que as questões processuais não podem ser tratadas como secundárias, pois a aplicação mecânica de regras gerais pode produzir distorções relevantes em demandas que possuem regime jurídico próprio.

Antes mesmo de se discutir se o crédito é ou não devido, é indispensável observar o procedimento adequado: quem deve figurar no polo passivo, qual o foro competente e como deve ser reconhecida a suficiência da garantia oferecida.

No contencioso de ITR, a correta compreensão desses pontos pode fazer a diferença para o êxito da demanda, assegurando a adequada apreciação judicial do crédito e evitando que a cobrança se consolide com base em premissas processuais equivocadas.